Pragmatisme et discernement dans la gestion de l'eau: une proposition sénatoriale

Nous avions évoqué le rapport très critique du sénateur Rémy Pointereau sur la mise en oeuvre de la politique de l'eau, notamment dans le domaine de la continuité écologique qui nous intéresse au premier chef. Dans la suite de son action, l'élu a déposé au Sénat une proposition de résolution. Elle est articulée autour de 4 axes: la gestion qualitative de l'eau, la gestion quantitative de l'eau, la simplification des procédures et l'allègement des normes,la planification et la gouvernance. Plusieurs articles concernent la question des ouvrages hydrauliques. Nous en publions ci-dessous des extraits et nous invitons nos lecteurs à en informer instamment leurs sénateurs afin qu'ils soutiennent cette proposition lors de son prochain examen.

Cette proposition de résolution, présentée en application de l'article 34-1 de la Constitution, visant à agir avec pragmatisme et discernement dans la gestion de l'eau, peut être consulté à ce lien. Elle n'a pas de force législative, mais son adoption indiquerait au gouvernement (actuel, futur) la ferme volonté du Sénat d'engager une réforme de la loi sur l'eau, 10 ans après son adoption.

Cette réforme est plus que nécessaire : mauvais résultats dans la mise en oeuvre de la directive sur l'eau DCE 2000 et probabilité quasi-nulle d'atteindre le bon état écologique et chimique de 100% des masses d'eau en 2027 ; confiscation des décisions par une oligarchie administrative lointaine et de plus en plus décriée ; prolifération réglementaire qui assomme les riverains, usagers, propriétaires dans un maquis illisible de normes et d'obligations ; gabegie d'argent public dans des mesures violentes (destructions d'ouvrages) à l'efficacité non démontrée ; indifférence aux attentes nombreuses (patrimoine, paysage, loisir, économie, etc.) et blocage du dialogue environnemental au profit d'une écologie punitive et autoritaire ; analyse coût-bénéfice et analyse en services rendus par les écosystèmes absentes, alors que les riverains n'ont nul sentiment que les milliards dépensés chaque année leur apportent des changements concrets et utiles, et alors qu'on s'apprête de surcroit à lever une nouvelle taxe GEMAPI...

La proposition du sénateur Pointereau ne soulève qu'une partie de ces problèmes et, dans le détail, nous ne souscrivons pas forcément à chacune de ces orientations. Mais elle va globalement dans la bonne direction, en particulier sur la question des ouvrages hydrauliques. Il y a eu depuis 5 ans une accumulation de rapports critiques sur la politique de l'eau, sur ses acteurs institutionnels et sur ses résultats (Cour des comptes, CGEDD, Commission européenne, OCDE, rapport Lesage, rapport Levraut, rapport Dubois-Vigier, rapport Pointerau...). Il est impensable que la prochaine législature et le prochain gouvernement ne placent pas la réforme de cette politique au programme de leurs actions prioritaires.

Motifs (extraits)
Dix ans après l'entrée en vigueur de la loi, la commission de l'aménagement du territoire et du développement du Sénat a considéré qu'il était naturel que la Haute Assemblée se penche sur l'application de la « LEMA », sur l'impact qu'elle a eu sur les collectivités territoriales mais également sur les différents acteurs de la politique de l'eau et sur les difficultés qui sont apparues dans la mise en oeuvre des changements et des principes portés par le texte. C'est à titre qu'un débat a été tenu au Sénat le 19 octobre 2016 sur les conclusions du rapport d'information : « Eau : urgence déclarée » (demande de la délégation sénatoriale à la prospective) et sur les conclusions du rapport d'information sur le bilan de l'application de la loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques (demande de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable).

Cette proposition de résolution trouve ainsi son origine dans les conclusions et propositions du dernier rapport, qui dresse un bilan mitigé de l'application des principales dispositions de ce texte de loi. En effet, si la quasi-totalité des acteurs du monde de l'eau sont attachés aux grands principes posés par la loi, beaucoup regrettent une mise en oeuvre concrète problématique.

C'est pourquoi la proposition de loi identifie, à travers quatre pans de la loi de 2006 (1 - la gestion qualitative de l'eau, 2 - la gestion quantitative de l'eau, 3 - la simplification des procédures et l'allègement des normes et 4 - la planification et la gouvernance), plusieurs solutions de simplification, concrètes et pragmatiques dans le domaine de la gestion de l'eau, dont les acteurs de l'eau mesurent chaque jour le degré de complexité.

Ainsi, la présente proposition de résolution suggère de veiller à ce que les normes applicables s'en tiennent au strict respect des directives européennes, de simplifier les procédures de nettoyage des rivières et des fossés ; de raccourcir les procédures et alléger les contraintes d'autorisation de pompage, mais également de raccourcir les délais d'instruction pour les dossiers de création de réserves en eau. Il faut donner à la simplification la priorité qu'elle mérite.

Il convient également de doter la politique de l'eau des moyens matériels, humains et financiers nécessaires à sa mise en oeuvre. Une politique dont l'efficacité dépendra des acteurs qui y seront associés. (...)

Résolution

Pour une meilleure gestion qualitative de l'eau :

• Veiller à ce que les normes applicables s'en tiennent au strict respect des directives européennes et fixer des objectifs réalistes, pragmatiques et stables, afin de pouvoir mesurer les progrès réels effectués en matière de politique de l'eau;
• Interdire tout prélèvement par l'État sur le fonds de roulement des agences de l'eau, afin de garantir un financement stable de la politique de l'eau et d'atteindre les objectifs de qualité de l'eau fixés au niveau européen; appliquer le principe de « l'eau paye l'eau »;
• Favoriser les solutions au cas par cas, acceptables économiquement et socialement, ainsi que la combinaison de différentes techniques pour restaurer la continuité écologique ; inscrire les modifications de seuils dans le cadre d'actions plus globales de restauration du milieu aquatique dans son ensemble;
• Mieux utiliser les moyens du fonds de garantie boues mis en place par la loi du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques;
• Renforcer les moyens financiers pour les collectivités locales dans la protection des captages, des réseaux d'assainissement et stations d'épurations.

Pour une meilleure gestion quantitative de l'eau :

• Soutenir financièrement les collectivités pour lutter contre les fuites d'eau sur les réseaux d'eau potable et mettre en place un plan d'action visant à acquérir une connaissance plus approfondie de ces réseaux, rechercher et réparer les fuites ou renouveler les conduites;
• Sécuriser juridiquement les organismes uniques de gestion collective (OUGC) en clarifiant les liens entre les OUGC et les irrigants;
• Renforcer la présence des acteurs et professionnels concernés au sein des comités d'orientation des organismes uniques de gestion;
• Promouvoir le développement de contrats avec les agriculteurs pour effectuer des prestations de services environnementaux;
• Définir des plans d'action qui concilient protection de la qualité de l'eau et potentiel de production et qui prennent mieux en compte l'évaluation des risques (inondations, sécheresse, etc.) en favorisant par exemple des bassins d'écrêtement des crues;
• Favoriser la recharge des nappes phréatiques en dehors des périodes d'étiages ou lorsque la situation le permet;
• Favoriser les retenues de substitution et collinaires avec la possibilité de remplissage dès lors que les niveaux d'eau sont suffisants ou excédentaires en période de crue;
• Encourager la recherche en matière de techniques d'accroissement de la ressource en eau ;
• Réutiliser les captages d'eau potable abandonnés pour des usages non alimentaires (irrigation, arrosage public, etc.).

Pour une simplification des procédures et l'allégement des normes applicables à l'eau :

• Simplifier les procédures de nettoyage des rivières et des fossés;
• Raccourcir les procédures et alléger les contraintes d'autorisation de pompage, et de mise en oeuvre des organismes uniques de gestion collective, notamment les obligations en matière d'études préalables pour l'obtention de l'autorisation unique de prélèvement;
• Raccourcir les délais d'instruction pour les dossiers de création de réserves en eau et les sécuriser juridiquement;
• Compléter l'article L. 214-17 du code de l'environnement, qui concerne les obligations relatives aux ouvrages, afin de préciser que le classement des cours d'eau en liste , c'est-à-dire dans lesquels il est nécessaire d'assurer le transport suffisant des sédiments et la circulation des poissons migrateurs, doit permettre de concilier le rétablissement de la continuité écologique avec les différents usages de l'eau, et en particulier le développement de la production d'électricité d'origine renouvelable;
• Agir avec pragmatisme et discernement pour un arasement non systématique des seuils et préserver le fonctionnement des moulins qui font partie du patrimoine national.

Pour une meilleure gouvernance et planification de l'eau :

• Revoir le contenu des schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux en y intégrant notamment un volet prospectif sur l'anticipation au changement climatique et en les simplifiant;
• Rééquilibrer la composition des instances de bassin sur la base d'une répartition prévoyant un tiers de consommateurs et associations agrées par l'État, un tiers de collectivités et un tiers d'utilisateurs industriels et agricoles;
• Reconnaître les propriétaires ruraux comme des acteurs environnementaux;
• Attribuer la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations (GEMAPI) à une collectivité correspondant davantage à un bassin versant (département ou syndicat de rivière) à condition de leur transférer les moyens financiers pour en assurer la mise en oeuvre en lien étroit avec les agences de l'eau.

Le potentiel hydro-électrique de la France, victime des bureaucraties et des lobbies

On ne cesse de répéter que le changement climatique est la première menace sur l'équilibre des sociétés et des milieux à échelle du siècle, que tout doit être fait pour sortir rapidement de notre dépendance à l'énergie fossile, qu'agir trop tard placera les générations futures devant le fait accompli de déséquilibres planétaires. Et pourtant, malgré un potentiel de développement de plusieurs milliers de MW très bas carbone, l'hydro-électricité française stagne depuis quinze ans. La principale raison? La pression conjointe des lobbies antibarrages et des administrations tatillonnes en charge de l'eau a gelé les initiatives et alourdi tous les coûts de développement. Pire encore, la France a massivement engagé un processus de destruction des seuils et barrages qui permettraient de produire un peu partout sur le territoire. Pour obtenir des gains écologiques modestes et limités à quelques espèces, quand ce n'est pas pour satisfaire les exigences dérisoires de pêcheurs de truites, notre pays se prive de la plus ancienne, de la plus régulière et de la mieux répartie de ses énergies renouvelables. Cette dérive n'a que trop duré: il faut libérer l'énergie de nos rivières!

Lors des vagues de froid, et alors que plusieurs réacteurs nucléaires sont en maintenance, l'énergie hydraulique a été mobilisée tant pour contribuer à la base en journée que pour répondre aux besoins de pointe en matinée et soirée. Cela malgré les conditions défavorables du gel et de la forte sécheresse hivernale que connaît la France. L'hydro-électricité a ainsi pu produire sur le réseau jusqu'à l'équivalent de 10 réacteurs nucléaires.

Pourtant, cette énergie hydro-électrique est en berne. On peut le constater sur ce graphique extrait du récent rapport de l'Agence internationale de l'énergie (AIE 2017, pdf) consacré à la transition énergétique en France.

On observe que depuis 2000, les capacités hydro-électriques françaises restent bloquées entre 25.000 et 25.400 MW.

L’AIE est sceptique sur la capacité la France à garantir sa sécurité d’approvisionnement en électricité alors qu’elle entend réduire à 50% la part du nucléaire tout en avançant très lentement dans la mise en service de nouvelles capacités de production. Le constat de l'Agence revient ainsi à souligner que les pouvoirs publics promettent, mais n'agissent pas en conformité à leurs promesses. Un travers auquel nous ne sommes que trop habitués et qui contribue au discrédit de la parole institutionnelle.

Les capacités hydro-électriques françaises ne sont nullement saturées
Pourquoi l'hydro-électricité en particulier peine à se développer? Contrairement à une idée reçue et fausse véhiculée par ses adversaires, ce n'est nullement parce que les capacités de développement sont saturées :

• le rapport de convergence (très conservateur et non complété dans toutes les régions) UFE-Ministère 2013 fait état de 2476 MW de potentiel (8950 GWh de production) en nouveaux sites;
• le même rapport conclut à 261 MW (921 GWh) en équipement de seuils et barrages existants;
• ces travaux de 2013 ignorent (volontairement) les puissances de moins de 100 kW, qui sont certes individuellement modestes, mais très nombreuses puisqu'elles forment une majorité des 80.000 ouvrages hydrauliques recensées dans le référentiel des obstacles à l'écoulement de l'Onema (les forges et moulins produisaient pour la plupart de l'énergie voici 100 ans, ils pourraient le faire de nouveau sans grande difficulté, voir cette synthèse sur la petite hydro-électricité);
• il faut ajouter l'approche multi-usages et la possibilité d'installer des turbines hydro-électriques sur des infrastructures dédiées à d'autres fins (réseau d'adduction, retenues collinaires, réservoirs d'écrêtement de crue, d'irrigation ou d'eau potable,  étangs piscicoles, etc.).

Ce ne sont donc pas les perspectives de développement qui font défaut, et ceux qui répètent sans cesse que "le potentiel est déjà réalisé à 95%" trompent l'opinion.

Outre l'attachement au choix électronucléaire des années 1970 encourageant l'inertie sur les autres sources d'énergie, le problème de l'hydro-électricité en France tient à l'opposition virulente de certains groupes de pression. On peut en lire un rappel dans les actes du séminaire Hydroélectricité, autres usages et reconquête de la biodiversité (2016), récemment mis en ligne par le CGEDD. Les pêcheurs (FNPF) et les environnementalistes (FRAPNA-FNE) se montrent invariablement opposés à tout développement de l'hydro-électricité (particulièrement en rivière et fleuve), en dehors au mieux de quelques grands barrages EDF en stations de pompage-turbinage.

Des lobbies minoritaires très actifs, mais surtout très entendus au ministère de l'Environnement
Après tout, nous sommes habitués à ces voix contestataires qui ne sont d'accord avec rien, voient midi à leur porte, refusent telle ou telle énergie "dans leur jardin" et mettent un point d'honneur à rejeter tout compromis au nom de la pureté de leur idéal. Hélas, pour minoritaires que soient les plus farouches opposants à l'hydro-électricité, ils ont trouvé en France une oreille attentive au sommet de l'Etat. Le potentiel hydro-électrique le plus important (petite et moyenne hydrauliques) a en effet été placé sous l'autorité de la direction de l'eau et de la biodiversité (DEB) du ministère de l'Environnement, et non pas de la direction énergie et climat. Or, il est notoire que la DEB fait preuve depuis 15 ans d'une forte hostilité aux moulins et usines à eau, ainsi que d'une non moins forte porosité aux positions radicales des lobbies précédemment cités. Il en résulte un découragement des initiatives et une explosion peu réaliste des exigences environnementales imposées à chaque projet, même quand ces exigences correspondent à des gains écologiques faibles, voire non démontrés. Vu les délais (plusieurs années) et l'issue imprévisible des dossiers soumis au bon vouloir de l'administration, sans compter d'incessantes modifications réglementaires en ce domaine, les investisseurs comme les particuliers préfèrent se détourner.

Non seulement la France ne développe pas son potentiel hydro-électrique pour satisfaire quelques lobbies minoritaires jouant habilement leurs cartes dans les commissions opaques des bureaucraties environnementales, mais notre pays a même entrepris de détruire ce potentiel sous couvert de continuité écologique. Le cas de la Sélune est exemplaire : alors que 99% des citoyens de la vallée veulent conserver les barrages et leurs lacs, alors que ces ouvrages représentent 18% des énergies renouvelables du département, l'Etat a décrété qu'il fallait les détruire, à un coût public de près de 50 millions d'euros, cela pour gagner quelques milliers de saumons sur quelques dizaines de km d'une rivière par ailleurs polluée (tout en perdant la diversité des espèces inféodées aux deux retenues)... Pour ces deux barrages intéressant plus que d'habitude les médias car Ségolène Royal y a fait des déclarations intempestives (et de bon sens), on compte des milliers d'autres ouvrages hydrauliques menacés d'une destruction silencieuse et honteuse.

Prioriser selon le bilan carbone des filières énergétiques, réviser la politique des rivières
Cette politique est un non-sens complet au plan énergétique. Contrairement au solaire, au biocarburant ou à d'autres filières massivement soutenues par les choix publics (et l'argent du contribuable), l'énergie hydraulique a un bon bilan carbone en région tempérée, tout particulièrement au fil de l'eau. Or, c'est bien ce bilan carbone qui forme le premier critère de décision de nos choix climatiques et énergétiques, ainsi que la justification pour les contribuables d'une énergie plus chère. Le charbon, le gaz et le pétrole ont beaucoup d'avantages : on choisit de s'en priver pour ne pas aggraver l'effet de serre, donc pour le bilan carbone. Chaque partie par million de CO2 atmosphérique forme un enjeu pour nos sociétés, c'est cela qui compte.

Outre son empreinte carbone favorable, quand l'hydro-électricité se développe sur des ouvrages déjà existants, elle n'aggrave pas l'impact morphologique sur les milieux ; quand de nouveaux sites sont construits, ils peuvent intégrer dans le cahier des charges des objectifs sédimentaires ou piscicoles (en petite ou moyenne hydraulique, car les impacts des grands barrages sont difficiles voire impossibles à corriger). Par ailleurs, cette énergie contribue bien sûr à restaurer ou entretenir le patrimoine hydraulique en place, à créer des revenus et des emplois pour les territoires, particulièrement dans les zones rurales ayant aujourd'hui le sentiment d'être la périphérie délaissée de la France.

Qu'il s'agisse de la directive cadre européenne sur l'eau (DCE 2000) ou du paquet énergie-climat 2020, notre pays accuse retards et échecs sur ses politiques de l'environnement et de l'énergie. L'OCDE le lui a récemment rappelé, donc le scepticisme de l'Agence internationale de l'énergie n'est pas un phénomène isolé.

Dans le cas de l'hydraulique, il est particulièrement navrant de voir qu'une partie de ces retards peut être imputée à une idéologie hors-sol qui passe son temps à dire "non", une idéologie dont les exigences mal placées détournent notre pays de ses enjeux essentiels: réduire la charge en pollution dans l'eau, l'air, le sol ; réfréner l'usage des énergies fossiles et fissiles pour atténuer le changement climatique, tout en assurant notre indépendance énergétique et en créant des emplois non délocalisables. La France connaîtra une transition politique d'ici quelques mois. Quel que soit le pouvoir issu des urnes, on attend de lui une révision en profondeur de notre politique de l'eau et de l'énergie.

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Les analyses coût-bénéfice sont défavorables à la directive-cadre européenne sur l'eau (Feuillette et al 2016)

Huit économistes (dont six en agences de l'eau) viennent de publier un article sur les analyses coût-bénéfice (ACB) appliquées à l'environnement, en prenant l'exemple de l'évaluation de la directive-cadre sur l'eau (DCE 2000) en France. On y apprend que 710 ACB ont été menées (alors qu'il y a plus de 11.500 masses d'eau), que les trois-quarts montrent des coûts excédant très largement les bénéfices, que ce résultat est aggravé en zones à faibles populations (soit toute la ruralité, par ailleurs riche en linéaire de rivière). Les auteurs concluent que l'ACB est un outil présentant de nombreux défauts. On pourrait aussi conclure à la nécessité de débattre publiquement de la mise en oeuvre de la DCE 2000, au lieu de l'actuelle confiscation des normes, des méthodologies et des évaluations par les experts. Entre ses exigences peu applicables dans les délais, sa mise en oeuvre complexe et opaque, ses bénéfices incertains et son détournement de la concertation démocratique, la politique de l'eau traverse décidément une crise grave.

Sarah Feuillette et ses collègues sont économistes dans les Agences de l'eau de la métropole, Harold Levrel chercheur à AgroParisTech et Blandine Boeuf à l'Université de Leeds. Ces auteurs viennent de publier un article sur l'utilisation des analyses coût-bénéfice dans les politiques environnementale à partir de l'exemple de la Directive cadre européenne sur l'eau (DCE 2000).

La DCE 2000 prévoyait que le bon état écologique et chimique des masses d'eau devait être atteint en 2015, sauf reports et exemptions prévus dans plusieurs cas : motif technique (pas de moyen pour arriver au bon état), motif naturel (temps trop long de réponse du milieu à la mesure) ou motif économique (coût des mesures disproportionné). L'article 4 en particulier indique que le coût disproportionné justifie soit le report 2021 ou 2017, soit un objectif moins ambitieux que les critères usuels du "bon état".

Plus généralement, les politiques publiques de l'environnement demandent des critères d'évaluation de leurs normes et de leur implémentation, en particulier la proportion dans laquelle l'amélioration de l'environnement contribue au bien-être et à l'intérêt général. Les analyses coût-bénéfice (ACB) font partie de la panoplie des instruments pour procéder à de telles évaluations.

L'ACB exige d'évaluer les coûts comme les bénéfices en équivalent monétaire. Les coûts ne posent pas de problème majeur, car ils correspondent au budget des mesures et de leurs suivis. (On notera qu'il y a cependant des incertitudes sur le coût final, par exemple quand des mesures environnementales ont des effets adverses imprévus demandant des travaux correctifs 5 ou 10 ans plus tard, ce qui n'est pas rare dans le domaine de l'eau).

Les bénéfices sont plus complexes : on distingue ceux qui ont une valeur d'usage (cas le plus simple, par exemple usage indirect comme la vente de carte de pêche ou usage direct comme la prévention de dommages liés aux inondations) et ceux qui ont une valeur de non-usage ou valeur d'existence. Ces derniers sont beaucoup plus subjectifs. Une méthode pour essayer d'objectiver est le consentement à payer sur un marché hypothétique : on analyse ce qu'une population de référence est prête à payer pour un service non-marchand, on rapporte au nombre d'usagers ou adeptes connus de ce service. Mais d'autres cas sont plus complexes, par exemple savoir le prix que l'on accorde à la présence ou l'absence de certaines espèces. Vu la difficulté donc le coût à réunir les conditions d'une bonne ACB, on tend à utiliser la technique des transferts de bénéfices, c'est-à-dire à adapter les bénéfices connus d'une situation déjà évaluée à une autre. Ce qui n'est pas sans poser d'autres problèmes, car toutes les populations n'ont pas forcément les mêmes évaluations de tous les usages.

Durant le premier cycle d'implémentation de la DCE 2010-2015, les Agences de l'eau ont procédé à 710 analyses coût-bénéfice. On notera que ce chiffre est faible en comparaison des 11.523 masses d'eau superficielles que compte le pays, même si un peu moins de la moitié d'entre elles sont considérées comme en bon état écologique ou chimique (la masse d'eau est l'unité hydrographique de mesure du bon état et donc, en théorie, d'ACB sur les moyens d'y parvenir). Les Agences de l'eau ont retenu comme critère du coût disproportionné le fait que le bénéfice représente moins de 80% du coût. Ce critère est arbitraire – on aurait aussi bien pu considérer que le bénéfice devait valoir le coût, ce qui serait logique si l'on vise l'intérêt général.

Les auteurs font observer que "les trois-quarts des 710 ACB ont montré des bénéfices considérablement moins élevés que les coûts". Ils donnent un exemple sur la masse d'eau Béthune et Arques où le coût est de 235 M€ pour un bénéfice de 18,2 M€. Le rôle de la population de référence joue : une zone rurale avec peu de bénéficiaires affronte des coûts relatifs plus importants qu'une zone urbaine. Par exemple, un train de mesures similaire sur la Vidourle (42.000 habitants) et sur le Lez-Mosson (414.000 habitants en raison de Montpellier) va produire une ACB très défavorable dans un cas, favorable dans l'autre. Dans un bassin comme Artois-Picardie, aucune analyse n'avait un bénéfice supérieur à 80% des coûts. En Seine-Normandie, 10% seulement étaient dans ce cas. C'est Adour-Garonne qui parvient au meilleur résultat (66% d'ACb favorables) à ceci près que ce bassin en met en avant que 4 ACB (contre par exemple 150 pour Loire-Bretagne).

Outre le biais géographique et démographique, les auteurs soulignent les autres limites : la difficulté à ramener à des termes monétaires des bénéfices relatifs à l'environnement; l'utilisation des ACB par des usagers économiques pour influer sur le processus en exagérant ses coûts pour défendre des intérêts privés. Ils suggèrent en conclusion d'utiliser des méthodes non-monétaires ou semi-qualitatives pour certaines dimensions des politiques de l'eau.

Les biais potentiels sont nombreux, pas seulement ceux des lobbies économiques
Les biais dans la réalisation et l'exploitation des ACB peuvent être nombreux, et on aurait tort de les limiter aux seules stratégies des entreprises pour défendre des intérêts privés (même si ces luttes d'influence sont une réalité) ou aux démographies des territoires. Les valeurs que l'on donne aux écosystèmes, à la biodiversité, à la présence de certaines espèces peuvent aussi bien être déformées par la pression organisée des convictions idéologiques (par exemple le conservationnisme) et des usages sectoriels non-marchands (par exemple la pêche). Plus généralement, il y a un problème de méconnaissance de ces questions dans la population générale, pour qui la rivière est d'abord un phénomène paysager et récréatif, éventuellement une menace (pollution, inondation) mais rarement un processus écologique complexe. Qui dit consentement à payer dit que le consentement ne doit pas être vicié, notamment que la personne doit se représenter correctement les tenants et aboutissants des objectifs comme des moyens. Or, c'est rarement le cas, notre action associative ne cesse de l'éprouver sur le terrain.

Les biais peuvent donc exister aussi bien dans la manière dont sont évalués des consentements à payer, en fonction par exemple du niveau de précision sur les bénéfices attendus ou des coûts à venir dans des enquêtes avec questionnaires. Ainsi, dans un domaine connexe, on observe que les sondages produits par les Agences en accompagnement des SDAGE (consultation du public) sont conçus de telle sorte qu'il est très difficile d'avoir un avis négatif sur la question posée ou de comprendre ses attendus (personne n'est contre une "biodiversité plus riche" ou une "rivière moins polluée" ; mais si ce genre de questions devient "avoir davantage d'insectes d'eaux vives", "démanteler les seuils, barrages et digues", "utiliser les propriétés riveraines comme champ d'expansion des crues" ou "interdire les pesticides et herbicides dans votre jardinage", ce sera nettement moins évident de recueillir de l'adhésion citoyenne… alors que ce serait beaucoup plus honnête).

Le principal enseignement de l'article étant que les coûts de la DCE semble outrepasser largement ses bénéfices sur les 710 ACB menées, on regardera avec un certain scepticisme la conclusion (peu développée) des auteurs sur l'opportunité de chercher d'autres méthodes. Non pas que l'ACB soit l'alpha et l'oméga de l'évaluation des politiques publiques, mais cette proposition de Feuillette et al ressemble fort à la recherche d'une technique permettant de valider malgré tout des objectifs posés a priori en sélectionnant l'outil qui finit par y parvenir – et en évacuant ainsi l'hypothèse dérangeante selon laquelle la politique en question est tout simplement mauvaise au regard de ce que la majorité des citoyens peut en retirer!

DCE 2000 et implémentation française,
entre sclérose technocratique et déficit démocratique
Deux chercheurs avaient déjà observé que "l'état de référence" écologique d'une masse d'eau, outil méthodologique central des visées normatives de la DCE, présente des biais dans sa conception et ne fait nullement consensus chez les scientifiques (voir Bouleau et Pont 2015). Ce nouvel article suggère que l'évaluation des coûts et bénéfices est lui aussi un exercice qui peut être biaisé. Sa conclusion actuelle (avec ou sans biais) paraît que les coûts de la DCE 2000 pour les citoyens excèdent le plus souvent les bénéfices qu'ils peuvent en attendre, en particulier dans les zones rurales peu peuplées, les plus riches en linéaires de cours d'eau.

Des normes complexes sont décidées à partir des savoirs (partiels, parfois concurrents) des experts et spécialistes, puis elles sont imposées de manière verticale. L'essentiel de la posture politique et administrative consiste aujourd'hui à habiller l'exercice d'application de ces normes d'un faux-semblant de débat démocratique, en prenant soin d'anesthésier l'opinion d'assertions grandiloquentes, forcément consensuelles et indiscutables ("il faut sauver la rivière", "nous devons préserver la nature", etc.), mais en modulant au final la rigueur d'application des normes dans des négociations très discrètes avec les principaux lobbies concernés.

Est-ce la "démocratie de l'eau" que nous voulons? En quoi le citoyen peut-il adhérer, ou même faire confiance, à une politique dont il est méthodiquement exclu – sauf comme contribuable sommé de payer ses coûts? Des blocages complets (Sivens, Notre-Dame-des-landes) vont-ils devenir la norme de politiques incapables de trouver une voie politique pour asseoir sinon des consensus, du moins des choix majoritaires ? Nos sociétés ne vivent-elles pas dans l'illusion qu'elles ont encore les moyens de payer des politiques publiques environnementales à forte ambition alors qu'il est de plus en plus difficile de solvabiliser ces mêmes politiques publiques dans des domaines jugés plus centraux par une large majorité de citoyens (emploi, santé, logement, etc.)? Y a-t-il une cohérence à poser la croissance marchande classique comme premier objectif de l'économie tout en demandant de réduire les impacts propres à la plupart des activités productives permettant cette croissance? La politique de l'eau souffre déjà de sclérose technocratique et de déficit démocratique : elle ne pourra pas échapper indéfiniment à ces questions de fond.

Référence : Feuillette S et al (2016), The use of cost–benefit analysis in environmental policies: Some issues raised by the Water Framework Directive implementation in France, Environmental Science & Policy, 57, 79–85

Illustration : la suppression des seuils et barrages est un cas classique de restauration des rivières, présentée en France comme l'un des moyens de remplir les objectifs de la DCE 2000 (ce qui est contesté au plan des résultats). La rigueur de l'analyse coût-bénéfice est mise à l'épreuve dans ce genre de travaux. Comment évalue-t-on les bénéfices réels (changements d'usage avérés) des pêcheurs, promeneurs, kayakistes, etc. en face des coûts pour la collectivité, le propriétaire, les riverains? Que vaut le manque à gagner au plan du patrimoine, du paysage, de l'esthétique? Avec quelle précision est évalué l'apport du chantier pour la biodiversité de la rivière (c'est-à-dire en quoi l'hydrosystème sans retenue a-t-il davantage d'espèces, des bactéries aux oiseaux en passant par les insectes, les poissons, les mammifères et toute la flore)? Si l'effet est de simplement changer des répartitions de telle ou telle espèce, quelle valeur a le changement en équivalent monétaire? Comment intègre-t-on les coûts d'accompagnement, y compris parfois à long terme si l'érosion des berges ou la fragilisation des bâtis demandent des travaux supplémentaires ? Il serait intéressant de disposer des méthodologies des Agences de l'eau pour contrôler la qualité de l'analyse des consentements à payer et des transferts de bénéfice dans ce genre de situation, d'autant que ces Agences financent de 80 à 100% les destructions, soit les barèmes les plus élevés en soutien public (chantier en Irlande, source, tous droits réservés).