Le conseil d’Etat censure à nouveau le ministère de l’écologie et restaure la démocratie riveraine

Nouvelle victoire en justice pour l’association Hydrauxois et ses co-plaignantes : le décret scélérat du 30 juin 2020 est annulé. Ce décret créait un régime d’exception pour les chantiers dits de «renaturation», empêchant toute  étude d’impact environnemental pour vérifier les effets réels des travaux  et toute enquête publique pour donner la voix aux riverains concernés. Un mépris incroyable pour les droits des citoyens, pour les attentes sociales, pour les patrimoines historiques, pour les milieux en place. Ce coup de force voulu par la direction eau & biodiversité du ministère de l’écologie est annulé par le conseil d’Etat, rappelant que les travaux modifiant les écoulements ont des impacts sur la sécurité publique et les inondations, ce seul moyen juridique suffisant à établir l’illégalité du décret, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres problèmes créés par lui. Le ministère de l’écologie doit changer de logiciel sur les rivières et plans d’eau : nous refusons une idéologie aveugle et dogmatique d’un soi-disant retour à la nature d’antan, nous exigeons des projets prenant en compte toutes les dimensions de l’eau, démontrant qu’ils ont un intérêt social et écologique, répondant à une adhésion citoyenne.

Le 30 juin 2020, le gouvernement promulguait un décret n° 2020-828 définissant les travaux de «restauration des fonctionnalités naturelles des milieux aquatiques» relevant de la rubrique 3.3.5.0. de la nomenclature annexée à l’article R. 214-1 du code de l’environnement. L’effet concret de ce décret était de supprimer l'autorisation administrative avec étude d’impact environnemental et enquête publique pour ces travaux, quand bien même ils modifiaient plus de 100 m de cours d’eau ou de plans d’eau installés sur cours d’eau. 

L’association Hydrauxois et ses co-plaignants (Fédération des moulins de France FDMF, Fédération des moulins FFAM, Association des riverains de France, France Hydro Electricité, Union des étangs de France) ont déposé une requête en annulation de cet article du décret. Le conseil d’Etat vient de leur donner raison. 

Le conseil d’Etat se contente d’étudier un seul des moyens avancés, le non-respect de l’article L 214-3 du code de l’environnement, en citant expressément le problème que peuvent poser des arasements de digues et barrages : 

« Il résulte des dispositions de l’article L. 214-3 du code de l’environnement (…) que les installations, ouvrages, travaux et activités susceptibles notamment de présenter des risques pour la santé et la sécurité publiques, ou d’accroître notablement le risque d’inondation, doivent être soumis à autorisation. Si, ainsi que le soutient le ministre de la transition écologique, la création, dans la nomenclature des installations, ouvrages, travaux et activités ayant une incidence sur l’eau ou le fonctionnement des écosystèmes aquatiques, de la rubrique 3.3.5.0 regroupant les travaux ayant uniquement pour objet la restauration des fonctionnalités naturelles des milieux aquatiques et la soumission de ces travaux à un régime de déclaration a été prévue pour répondre à l’objectif de simplifier la procédure pour des projets favorables à la protection de ces milieux, au renouvellement de la biodiversité et au rétablissement de la continuité écologique dans les bassins hydrographiques, il ressort des pièces du dossier que certains de ces travaux, notamment quand ils ont pour objet l’arasement des digues et des barrages, mentionné au 1° de l’article 1er de l’arrêté du 30 juin 2020, auquel renvoient les dispositions litigieuses du décret attaqué, sont susceptibles, par nature, de présenter des dangers pour la sécurité publique ou d’accroître le risque d’inondation. Par suite, en soumettant à déclaration tous les travaux ayant pour objet la restauration des fonctionnalités naturelles des milieux aquatiques, indépendamment des risques et dangers qu’ils sont susceptibles de présenter, les dispositions du h) de l’article 3 du décret attaqué méconnaissent l’article L. 214-3 du code de l’environnement. »

Normalement, l’annulation d’un acte administratif implique que cet acte est réputé n’être jamais intervenu. Mais si les conséquences de cette rétroactivité sont complexes à gérer, le juge peut transiger. En l’occurrence, sauf pour les projets ayant donné lieu à contentieux avant le prononcé de cet arrêt du conseil d’Etat, celui-ci prendra effet à compter du 1er mars 2013.

« Eu égard aux conséquences manifestement excessives de l’annulation rétroactive des dispositions du h) de l’article 3 du décret attaqué, ainsi que de l’arrêté du 30 juin 2020, en raison notamment de l’intérêt général qui s’attache au maintien des travaux qui ont fait l’objet d’une déclaration en application de ces dispositions ou dont la demande de déclaration est en cours d’instruction, il y a lieu de différer l’effet de leur annulation au 1er mars 2023 et de préciser que, sous réserve des actions contentieuses engagées à la date de la présente décision contre les actes pris sur son fondement, les effets des dispositions litigieuses doivent être regardés comme définitifs. »

Les dérives scandaleuses de la direction eau & biodiversité du ministère de l'écologie à nouveau condamnées par la justice

Cette nouvelle victoire censure les manœuvres honteuses de la direction eau & biodiversité du ministère de l’écologie. Le décret du 30 juin 2020 prétendait en effet :

• Eliminer la démocrate riveraine en affirmant qu’un projet supposément «écologique» était au-dessus des règles ordinaires et permettait de modifier les cadres de vie riverains comme les milieux en place, sans aucune concertation ni analyse sérieuse.
• Détruire à marche forcée le patrimoine historique et hydraulique, mais aussi les habitats anthropiques, les fonctionnalités écologiques et le potentiel hydro-électrique attachés aux ouvrages en place souvent de très longue date.
• Torpiller le processus de continuité écologique dite "apaisée" (sic) puisque, promulgué en pleine concertation au comité national de l’eau, ce décret avait montré la mauvaise foi des hauts fonctionnaires du ministère et leur indifférence complète aux arguments des associations de moulins, étangs, plans d’eau, riverains, ou des syndicats d’hydro-électricité.

Le résultat de cette tentative de passage en force est évidemment désastreux pour ses auteurs : 

• Le ministère de l’écologie se trouve à nouveau censuré, nouvelle preuve de son abus de pouvoir récurrent sur ce sujet des ouvrages hydrauliques, de leurs usages et de leurs milieux. 
• Les agents publics sous la tutelle de ce ministère se trouvent à nouveau fragilisés, car leur direction administrative montre de la confusion et de la précipitation, sans être capable de prendre la mesure de diverses contradictions entre l’idéologie de la «renaturation» et le droit.

Il est temps de sortir du désastre lié à une vision aveugle de la «restauration de milieux» s’estimant systématiquement au-dessus des lois depuis 10 à 15 ans :

• Tous les manuels de génie écologique rappellent que les travaux sur les écoulements, même ayant pour finalité un gain écologique supposé, ont des effets notables sur les milieux et les cadres de vie dont certains négatifs (changement de régime crue-sécheresse, fragilisation des fondations bois et rétraction agrile, fragilisation des berges, incision du lit, baisse de la nappe d'accompagnement, etc.). Un chantier est un chantier, qu'il s'inspire de l'écologie ne garantit absolument pas l'absence d'erreurs, de troubles ou de dommages.
• De nombreux travaux scientifiques montrent que les habitats anthropiques attachés à des ouvrages ont des fonctionnalités écologiques, des services écosystémiques, des biodiversités faune-flore, donc il faut évidemment étudier l’ensemble avant d’intervenir.
• La doctrine juridique française de l'eau n'est pas le retour à la nature sauvage, comme semblent le penser certains personnels publics un peu égarés entre leurs convictions personnelles et le droit s'imposant à leur fonction, mais la gestion équilibrée et durable prenant en compte différentes aspirations et différentes dimensions de l'eau. 
• Ce chantiers sont essentiellement financés sur argent public et au nom d’un intérêt général, c’est aux riverains de donner leur avis en étant correctement informés.

Le ministère de l’écologie doit ainsi prendre la mesure du désastre de sa politique de restauration écologique des rivières, qui a focalisé les oppositions depuis 10 ans dès lors qu’elle était dans une indifférence complète à la dimension historique, paysagère, usagère et sociale de nos rapports à l’eau. Nous appelons à nouveau, de la manière la plus pressante, Christophe Béchu et Agnès Pannier-Runacher à supprimer les directives, circulaires, décrets et arrêtés qui sont devenus caducs suite à l’évolution des lois et suite aux décisions des cours de justice, pour les remplacer par une nouvelle directive aux agents eau & biodiversité qui soit conforme au droit. Le pourrissement de la situation et le désordre complet des instructions administratives ne sont plus une option. 

Pour action, que peuvent faire les citoyens?

Concrètement, deux cas de figure intéressent cette décision du conseil d'Etat:

• Si vous êtes déjà engagés sur un contentieux de destructions d’ouvrages ou de modification d’un lit de rivière réalisé au nom de la restauration écologique et sans avoir respecté les anciennes dispositions (donc un chantier entre le 1er septembre 2020 et le 31 octobre 2022), vous pouvez vous prévaloir de l’abus de pouvoir qui consistait à supprimer l'autorisation administrative, l’étude d’impact et l’enquête publique.
• Si vous avez sur votre bassin versant un projet en cours d’étude qui vise à modifier plus de 100 m de cours d’eau (ou plan d'eau sur cours d'eau), vous devez immédiatement saisir le maître d’ouvrage du projet (souvent un syndicat de rivière, parfois un parc naturel, une intercommunalité ou une fédération de pêche) ainsi que le préfet pour exiger le respect des procédures antérieures au décret du 30 juin 2020.

Nous proposerons prochainement une lettre-type à adresser aux syndicats de rivière et aux préfets, pour tous les collectifs citoyens et toutes les associations aujourd’hui en lutte contre les casseurs d’ouvrages hydrauliques, les destructeurs de patrimoines sociaux, les liquidateurs de potentiel hydro-électrique, les assécheurs de milieux aquatiques et humides. Le combat pour la démocratie riveraine continue: nous le gagnerons ensemble !

Référence : Conseil d’Etat, arrêt n° 443683, 443684, 448250, 31 octobre 2022

Merci de votre soutien, d'autres procédures sont engagées!

L’association Hydrauxois remercie ses adhérents, qui lui permettent de mener ces combats juridiques pour rétablir la démocratie riveraine et défendre une vision moins dogmatique sur les patrimoines de l’eau. Nous invitons tous nos lecteurs à nous rejoindre et nous soutenir (adhésion à ce lien, don paypal à ce lien) car nous demandons aussi à la justice l’annulation des six SDAGE 2022, reflets de cette idéologie autoritaire et dévoyée de la «renaturation» sans concertation, et nous avons d'autres contentieux sur des chantiers locaux  délétères de destruction de patrimoines, paysages et milieux d’intérêt. Nous menons ce travail en justice pour essayer de traiter à la racine les problèmes normatifs liés à ces dérives de la politique de l'eau, et aider ainsi les citoyens qui, localement, sont souvent désemparés, sans habitude de se défendre au tribunal, parfois sans moyens de le faire. 

L’exemption de continuité écologique pour les moulins producteurs contestée par le conseil d’Etat

Nouveau rebondissement de jurisprudence dans la continuité écologique : le conseil d’Etat vient de décider que l’administration ne doit pas appliquer l’exemption de continuité écologique pour les moulins producteurs d’électricité, prévue à l’article L 214-18-1 code de l’environnement, car elle serait contraire à la directive cadre européenne 2000 et au règlement anguille 2007. Pourtant le ministère soutenait la position contraire devant le conseil constitutionnel voici quelques mois... Le droit devient incohérent et illisible. Il est temps pour le mouvement des ouvrages hydrauliques de demander aux parlementaires la remise à plat complète de la continuité écologique, source de confusion et de contentieux depuis trop longtemps. Il est déjà acquis que la casse des ouvrages hydrauliques est contraire à l'intérêt général, en particulier à la protection de la ressource en eau et à la promotion de la transition énergétique, deux urgences actées par tous. Il faut désormais poser que les chantiers de continuité ne doivent être exigés que dans les cas réellement utiles à des espèces menacées d'extinction, et financés par la collectivité au titre de la gestion publique de la rivière, comme les autres aménagements d'intérêt général.

CC JGS25.

Une société exploitait une centrale hydroélectrique alimentée par les eaux de la Creuse (département de l'Indre), au droit d’un ancien moulin. Par un arrêté du 11 décembre 2015, le préfet de l'Indre a fixé des prescriptions supplémentaires de continuité écologique à l'autorisation d'exploiter l'énergie hydroélectrique sur le barrage. L’exploitant a invoqué l’article L. 214-18-1 du code de l’environnement, dans sa rédaction issue de l’article 15 de la loi du 24 février 2017, posant que : «Les moulins à eau équipés par leurs propriétaires, par des tiers délégués ou par des collectivités territoriales pour produire de l'électricité, régulièrement installés sur les cours d'eau, parties de cours d'eau ou canaux mentionnés au 2° du I de l'article L. 214-17, ne sont pas soumis aux règles définies par l'autorité administrative mentionnées au même 2°.»

Le conseil d’Etat pose que cette exemption ne s’applique pas si un moulin avait été classé en continuité écologique mais n’avait pas satisfait alors aux exigences du classement : «Il résulte des dispositions de l’article L. 214-18-1 du code de l’environnement, éclairées par les travaux préparatoires relatifs à la loi du 24 février 2017 précitée, qu’afin de préserver le patrimoine hydraulique que constituent les moulins à eau et de favoriser la production d’énergie hydroélectrique, le législateur a entendu exonérer l’ensemble des ouvrages pouvant recevoir cette qualification et bénéficiant d’un droit de prise d’eau fondé en titre ou d’une autorisation d’exploitation à la date de publication de la loi, des obligations mentionnées au 2° du I de l’article L. 214-17 du même code destinées à assurer la continuité écologique des cours d’eau. Les dispositions de l’article L. 214-18-1 du code de l’environnement ne peuvent donc être interprétées comme limitant le bénéfice de cette exonération aux seuls moulins hydrauliques mis en conformité avec ces obligations ou avec les obligations applicables antérieurement ayant le même objet.» Le conseil d’Etat considère donc que si une rivière a été classée avant la production électrique, la continuité s’impose.

Allant plus avant, le conseil d’Etat pose que l’administration est fondée à invoquer la directive cadre européenne de 2000 et le règlement européen anguille de 2007 pour ne pas suivre l’exemption prévue par le L 214-18-1 code environnement, qui est inférieur dans la hiérarchie des normes : « Si la société requérante invoque les dispositions de l’article L. 214-18-1 du code de l’environnement cité au point 2 pour soutenir qu’aucune obligation résultant du 2° du I de l’article 214-17-1 du même code ne peut être imposée à son installation, ces dispositions, en tant qu’elles exonèrent les moulins à eau existant à la date de publication de la loi du 24 février 2017 des obligations mentionnées au 2° du I de l’article L. 214-17 du code de l’environnement, indépendamment de leur incidence sur la continuité écologique des cours d’eau concernés et de leur capacité à affecter les mouvements migratoires des anguilles, méconnaissent les objectifs de la directive du 23 octobre 2000 ainsi que le règlement du 18 septembre 2007. Par suite, eu égard aux exigences inhérentes à la hiérarchie des normes dans l’ordre juridique interne telles qu’elles découlent de l’article 55 de la Constitution, il incombe à l’autorité investie du pouvoir réglementaire de s’abstenir d’adopter les mesures réglementaires destinées à permettre la mise en œuvre de ces dispositions et, le cas échéant, aux autorités administratives nationales, sous le contrôle du juge, de donner instruction à leurs services de n'en point faire application tant que ces dispositions n'ont pas été modifiées.»

Commentaire

On doit d’abord souligner la surprenante mauvaise foi et incohérence du ministère de l’écologie sur ce dossier. En effet, le même article L 214-18-1 code de l’environnement avait fait l’objet d’une question prioritaire de constitutionnalité un peu plus tôt dans l’année. L’issue avait été cette fois favorable, avec la reconnaissance du caractère d’intérêt général du patrimoine hydraulique et la production hydro-électrique. Or le ministère, qui défendait alors cet article du code de l'environnement, avait exposé dans son mémoire en défense au conseil constitutionnel que l’exemption de continuité ne contredisait nullement le droit européen. Cette fois, le ministère a procédé à l’inverse pour défendre la position de la préfecture de l'Indre devant le conseil d’Etat. L'administration française ne sait plus où elle va et devient un contre-modèle d'arbitraire...

Selon nos informations, le plaignant et son conseil discutent de l'opportunité de saisir la cour européenne des droits de l'homme dans la mesure où le non-renvoi par le conseil d'Etat à une cour administrative empêche le plaignant de faire valoir ses arguments en contradictoire contre ceux du ministère de l'écologie.

Pour le reste, la doctrine juridique ne résout pas la contradiction de base entre la politique publique de continuité et les autres politiques publiques de l'eau :

• Il est reconnu que le patrimoine hydraulique et l’énergie hydro-électrique sont d’intérêt général, qu’ils font partie de la gestion équilibrée et durable de l’eau, à ce titre la destruction des ouvrages ne peut être la politique menée par les gestionnaires publics de l’eau – c’est même formellement interdit en rivière classée continuité écologique depuis la réforme de la loi climat et résilience de 2021. La crise énergétique et la crise climatique ne vont certainement pas permettre de revenir à un choix décrié, ruineux et dangereux de destructions des ouvrages de retenues d’eau et d’énergie bas-carbone.
• Il reste donc des dispositifs de franchissement de poissons migrateurs, sauf que ceux-ci représentent une charge spéciale et exorbitante, inaccessible au budget des particuliers, des petits exploitants et des petites communes, mais les agences de l’eau, les régions et les syndicats de rivière refusent d‘appliquer le financement à 100% alors qu’ils l’appliquaient (outrageusement) sur les destructions désormais interdites.

Tant que les gestionnaires  publics en charge de l’eau et des financements de continuité resteront bloqués sur leur idéologie nuisible de diabolisation et de casse de ouvrages au lieu de reconnaître sans arrière-pensée leur existence et de financer leur modernisation, les problèmes continueront. 

S’il est appelé à réviser une nouvelle fois l’article L 214-18-1 code de l’environnement (comme la décision du conseil d'Etat le lui suggère), le parlement doit donc en profiter pour

• Renforcer la protection des ouvrages en posant dans la loi de manière forte et explicite qu’ils sont indispensables aux objectifs de protection de la ressource en eau, adaptation au changement climatique, sécurité civile incendie, transition énergétique, relocalisation économique, préservation du patrimoine historique et paysager, donc que la rivière avec ouvrage relève de l’intérêt général et qu’elle restera l’horizon des bassins versants.
• Recentrer la continuité écologique en long sur lit mineur (distincte et différente de la continuité latérale sur lit majeur) en la redéfinissant comme option de protection des grand migrateurs menacés d'extinction sur le bassin concerné, et non pas en laissant entendre qu'elle vise une "renaturation" des bassins ou de manière indistincte un aménagement de tous les ouvrages même quand il n'existe pas d'enjeu d'espèce menacée. Cela implique de cibler nettement mieux le choix des rivières et tronçons classés.
• Rappeler la nécessité du financement public des charges d’intérêt général relevant de la continuité écologique, assimilables à d'autres aménagements de la rivière (une passe à poissons n'apporte évidemment rien à un propriétaire, sinon une servitude d'entretien et une hausse de la fiscalité du bâti) ; en conséquence, et du fait du coût de cette politique qui est objectivement très secondaire par rapport aux enjeux du pays sur l’eau et l’énergie, exiger aussi de l’administration une révision réaliste du classement de continuité écologique. 

Pour le fond, la continuité écologique a révélé depuis 10 ans deux visions contradictoires : les partisans de la nature sauvage considérant qu’il faut à terme éliminer tout impact humain d’un milieu naturel et donc soutenir tout ce qui va dans ce sens, ici la destruction pure et simple des ouvrages ; les partisans de l’environnement aménagé considérant qu’il faut viser des objectifs d’intérêt général où la biodiversité endémique est un paramètre parmi d’autres, à ne pas négliger comme jadis mais à ne pas sacraliser non plus par excès inverse, au regard d’autres enjeux critiques et au regard également de la réalité de l’évolution des milieux aquatiques depuis des siècles. Il faut tout de même rappeler que le déclin massif des anguilles date de la seconde moitié du 20e siècle (à partir des années 1980), alors que les moulins sont présents sur les rivières depuis deux millénaires. 

Nous pensons que notre vision, favorable à la gestion intelligente de l’eau, de l’énergie et de l’environnement, est très largement majoritaire quand elle est correctement expliquée ; et que la promotion du retour à la nature sauvage est au contraire une lubie assez marginale et radicale, décalée des menaces majeures qui pèsent sur l’environnement comme des aspirations des citoyens, en particulier ceux qui vivent près des rivières concernées. Mais les propriétaires, les riverains, les associations, les collectifs et les syndicats doivent impérativement et sans relâche expliquer leurs positions dans le débat public et auprès des décideurs, en particulier leurs parlementaires. Cet arrêt du conseil d'Etat est aussi un avertissement : si nous cessons la mobilisation intensive contre les casseurs d'ouvrages hydrauliques, les empêcheurs de transition énergétique et les assécheurs de milieux aquatiques, les nuisances vont reprendre. Que chacun écrive à son député et son sénateur pour les entretenir de ces sujets et leur demander de réviser le droit de l'environnement là où il produit des échecs.

Référence : Conseil d’Etat, 28 juillet 2022, arrêt n° 443911 

Note aux adhérents Hydrauxois : pour notre part, nous demandons aux préfets depuis les classements de 2012 et 2013 de respecter la loi imposant l’indemnisation des charges exorbitantes de continuité. Notre position est donc inchangée : les pouvoirs publics flèchent ce financement des chantiers de mise en conformité ou se mettent en défaut par rapport à la loi. Nous insistons sur la nécessité d’envoyer en recommandé les modèles de courrier que nous proposons, afin de rester cohérents dans votre défense juridique, de montrer que vous n’ignorez pas la loi et de mettre la pression sur les agences de l’eau, dont le blocage financier très dogmatique explique l’essentiel des problèmes observés. Si l’on était venu voir les propriétaires pour leur proposer des solutions adaptées et financées au lieu d'essayer de leur imposer une ruine, nous aurions gagné dix ans… La France se perd dans ces absurdités bureaucratiques alors que l’argent public manque partout. Cela aussi, les citoyens ne l’oublient pas : les pouvoirs publics doivent changer de braquet s’ils veulent sortir de la spirale de déconsidération où ils sont engagés. 

L'administration veut continuer à casser les ouvrages en rivière et résiste à l'application de la loi

On s'en doutait : les casseurs d'ouvrages hydrauliques persistent à refuser l'évolution de la loi. Dans une table ronde au Sénat, il a été prétendu que la loi Climat de 2021 empêche toute destruction d'ouvrage. Ce qui est faux : cette destruction est toujours possible en cas d'abandon volontaire du droit d'eau et donc de l'ouvrage par son propriétaire, sans rapport avec la continuité écologique. En revanche, la loi contredit l'idéologie d'un certain nombre de fonctionnaires militants qui refusent de reconnaître les intérêts nombreux des ouvrages hydrauliques. Leur seul programme réel, depuis le début, a été le retour à la rivière sauvage par exclusion maximale de la présence humaine. Pour cela, le harcèlement des propriétaires et riverains en les menaçant de chantiers ruineux sans aucune aide publique, cette dernière étant réservée aux casseurs. Mais justement, les plus hautes instances judiciaires et parlementaires du pays ont signifié sans l'ombre d'un doute que cette idéologie de négation des dimensions humaines, sociales, économiques, patrimoniales de la rivière n'est pas la politique publique de l'eau en France. Il serait temps pour ces fonctionnaires militants de se soumettre ou de se démettre... Et pour leurs collègues, d'appliquer simplement la loi, ce qui permettra d'avancer enfin sur la continuité écologique, mais aussi sur les autres enjeux du pays liés à ces ouvrages.

Le magazine en ligne Actu Environnement publie un article sur les difficultés de la continuité écologique des rivières suite à la loi Climat de 2021. Comme l'écrit le journal, "son article 49 a supprimé l'aide des agences de l'eau pour l'effacement des seuils installés sur les rivières et a précisé que l'usage actuel ou potentiel des ouvrages ne peut être remis en cause, notamment aux fins de production d'énergie. Deux évolutions qui semblent aujourd'hui poser des problèmes aux agents de l'État chargés de faire appliquer la loi".

Il est ainsi affirmé par Pierre Dubreuil, directeur général de l'Office français de la biodiversité, : "Ce que nous constatons, c'est que plusieurs projets sont en attente, voire bloqués, en application de l'article 49 de la loi Climat et résilience : les propriétaires, qu'ils soient privés ou des collectivités, envisageaient un effacement qui n'est plus possible".

Ce point est faux au plan du droit. Il revient normalement aux services juridiques du ministère de l'écologie de produire une circulaire d'application de la loi (pas à une personne en charge de la biodiversité de donner un avis mal informé...). Mais voilà : les hauts fonctionnaires du ministère de l'écologie ne veulent pas admettre l'évolution légale choisie par les parlementaires et font de la résistance interne dans l'appareil d'Etat... alors qu'ils n'ont jamais été élus, rappelons-le. C'est ce genre de problèmes qui exaspère beaucoup et à juste titre les citoyens de notre démocratie. 

Ce que permet le droit

Tout ouvrage hydraulique sur une rivière est l'objet d'une autorisation, soit sous la forme tacite d'un droit d'eau fondé en titre (le fait que l'ouvrage existe avant 1790 pour un moulin ou avant 1829 pour un étang), soit sous la forme explicite d'un arrêté préfectoral de règlement d'eau précisant les conditions d'existence et d'usage de l'ouvrage.  

Un propriétaire (privé, communal, public) d'ouvrage hydraulique peut parfaitement s'il le désire engager une procédure d'abandon de droit d'eau, et donc de l'ouvrage. En ce cas, le préfet constate cet abandon et produit un arrêté préfectoral d'annulation de l'autorisation. Cette procédure n'a rien à voir avec la continuité écologique, donc elle ne relève pas de l'article 49 de la loi Climat de 2021 ni de l'article L 214-17 code de l'environnement que cette loi a modifié. En ce cas en effet, le propriétaire a obligation de remettre le site dans une situation de gestion équilibrée et durable conforme aux attendus de l'article L 211-1 code de l'environnement. C'est logique : vous abandonnez un bâti qui était lié à un usage, on vous demande de remettre les choses en l'état (si ce bâti est situé sur une rivière ayant d'autres usages pour des tiers ou s'il pose des problèmes).

Notre association n'est évidemment pas favorable à cet abandon des ouvrages par leurs propriétaires, car nous avons montré que ceux-ci ont des effets positifs multiples qui l'emportent sur des effets négatifs concernant certaines espèces spécialisées. Cela étant dit, nul ne peut être contraint de gérer un bien dont il ne veut plus. Si personne ne veut assumer cette gestion de l'ouvrage, alors sa disparition peut être envisagée. Mais au terme de cette démarche volontaire et réfléchie, après avoir vérifié qu'il n'existe pas d'autres options, en prenant soin que le chantier ne nuise pas aux enjeux locaux du vivant, de l'eau, de la santé et de la sécurité comme aux enjeux d'intérêt général du pays. 

L'idéologie de la casse doit être chassée des administrations de l'eau

En vérité, un certain nombre de fonctionnaires militants de la casse des ouvrages hydrauliques au nom du retour à la nature sauvage, travaillent à l'OFB, aux DREAL de bassin, aux agences de l'eau, dans des syndicats de rivière, ont toujours comme programme de pousser les citoyens à détruire le maximum de sites par le chantage financier et règlementaire. Cela alors que pour assurer la fameuse continuité écologique, il existe en réalité des solutions non destructrices des ouvrages, conservant leurs atouts conformes à l'intérêt général. 

Les parlementaires, le conseil constitutionnel, le conseil d'Etat : toutes les plus hautes instances ont réaffirmé à diverses reprises depuis 10 ans que la politique publique de la France n'est pas de sacrifier l'humain à une "naturalité" des rivières, mais plutôt de concilier des fonctions naturelles des cours d'eau avec des usages par ailleurs utiles et appréciés, comme ceux des ouvrages hydrauliques. Rappelons ainsi que le conseil constitutionnel a reconnu que le patrimoine hydraulique et l'énergie hydraulique sont d'intérêt général, conforme à la charte de l'environnement. Et que le conseil d'Etat a lui aussi refusé de valider l'idéologie extrémiste réduisant les ouvrages à des impacts à faire disparaître.

Le mouvement des ouvrages hydrauliques doit informer les parlementaires de ces manoeuvres dilatoires qui tentent d'imposer à nouveau une certaine vision intégriste et agressive de la nature sauvage en liquidant le maximum du patrimoine hydraulique français et ses usages avérés (production d'énergie ou production alimentaire, agrément des riverains, effets bénéfiques en crues et sécheresses, création de nouveaux écosystèmes et écotones, etc.). 

A retenir :

• la destruction des ouvrages n'est plus la solution d'intérêt général pour assurer la continuité des rivières au droit des moulins, étangs, forges, plans d'eau et autres sites de notre patrimoine, elle ne doit donc plus être promue par les administrations en charge d'appliquer en particulier ces dispositions de continuité écologique,
• un propriétaire qui abandonne son droit d'eau et ne gère plus l'ouvrage ouvre néanmoins la possibilité de détruire celui-ci puisqu'il n'est plus objet d'entretien et exploitation, ni d'une autorisation conforme,
• les administrations de l'eau et de la biodiversité doivent cesser de couper les cheveux en quatre pour essayer de préserver une idéologie de la rivière sauvage au lieu d'appliquer simplement la loi qui ne reconnaît pas cette rivière sauvage comme objectif d'intérêt général, 
• elles doivent en particulier financer publiquement les nombreuses solutions non destructrices de continuité écologique (ouvertures de vanne, passes à poisson, rampes rustiques, rivières de contournement, etc.) tout en incitant par ailleurs les propriétaires à mobiliser ces ouvrages utiles pour la transition énergétique, la gestion de la biodiversité, l'attractivité des territoires et l'adaptation au changement climatique.

Attention, 10 000 moulins et étangs sont menacés d’illégalité dans quelques mois !

S'il est heureux que les hautes cours de justice rappellent et protègent l'intérêt général des moulins et autres ouvrages hydrauliques, ne perdons pas de vue le droit : la continuité écologique est toujours une obligation légale exigible pour les ouvrages non producteurs en rivières classées liste 2 au titre de l'article L 214-17 du code de l'environnement. Or, la loi a prévu un délai de 5 ans prorogé de 5 ans, mais ce délai prorogé arrive à échéance cette année ou en 2023 selon les bassins. Il est impératif que les propriétaires n'étant ni producteurs ni aux normes de continuité écologique écrivent au préfet pour faire constater la carence de l'Etat à proposer la seule solution légale, à savoir un dispositif de franchissement indemnisé sur fonds publics. Si vous ne faites pas les démarches, un tiers pourra vous attaquer en justice pour non-conformité, l'administration pourra vous infliger des mises en demeure et sanctions pénales. Or, c'est cette administration qui est le plus souvent en tort, car elle a refusé d'appliquer la loi en essayant uniquement de détruire depuis 10 ans et en refusant de dédier ses solutions 100% financées à l'équipement des sites. Nous publions ici des modèles de lettres au préfet (pour association et pour maître d'ouvrage), à envoyer avant l'échéance légale.

Rappel du droit

La loi sur l’eau de 2006 a créé des rivières classées au titre de la continuité écologique, dites "en liste 2", dans lesquelles tout ouvrage doit être en conformité pour assurer un transit suffisant des sédiments et une circulation de poissons migrateurs. 

En 2012 et 2013, les préfets de bassin ont classé une liste de rivières et tronçons de rivière dans cette  liste 2. 

Le délai de mise en conformité prévu par la loi est de 5 ans à compter de la publication des arrêtés de préfet de bassin, soit 2017 ou 2018. Face à l’impossibilité de traiter les chantiers bien trop nombreux en raison de classements bien trop étendus, la loi a accordé un délai de 5 ans supplémentaires. Désormais, la date légale de mise en conformité est fin 2022 ou fin 2023 selon le bassin.

Date des arrêtés de classement liste 2 en métropole

Ces arrêtés font courir le délai initial de 5 ans prorogé de 5 ans. 

Bassin Loire Bretagne : 10 juillet 2012 (2022)

Bassin Seine Normandie : 18 décembre 2012 (2022)

Bassin Artois Picardie : 20 décembre 2012 (2022)

Bassin Rhin Meuse : 28 décembre 2012 (2022)

Bassin Rhône Méditerranée Corse : 19 juillet 2013 (2023)

Bassin Adour Garonne : 7 octobre 2013 (2023)

Confusion non légale créée par la continuité "apaisée" et les sites "prioritaires"

Pour essayer d’étouffer la contestation vigoureuse de sa politique, l’administration eau & biodiversité a produit un « plan de continuité apaisée » et demandé au comité national de l’eau de travailler dessus. Comme nous l’avions dénoncé rapidement, c’est une diversion, sinon un enfumage. Le ministère de l’écologie a créé un statut sans aucune base légale de «rivière prioritaire» et «site prioritaire». Les fonctionnaires laissent entendre qu’ils seront « coulants » si l’on n’est pas en site / rivière prioritaire. Mais ces mesures de bricolage administratif sont contraires à la loi, qui donne un délai de mise en conformité et rien d’autre. Les promesses de mansuétude administrative n'engagent que ceux qui y croient et sont de toute façon du pur arbitraire. Elles n'empêcheront pas un site d'être hors de la légalité. La vérité est que l'administration a classé bien trop de rivières en liste 2, qu'elle a développé une idéologie aberrante et sans base juridique de casse des ouvrages, qu'elle n'a pas provisionné assez d'argent public des agences de l'eau pour mettre en oeuvre la loi dans des conditions correctes et respectueuses des droits établis. Mais c'est le problème de l'administration, pas celui du propriétaire! 

Que risque le propriétaire ?

Si vous ne faites rien et que votre site n’est pas mis en conformité en rivière liste 2, vous êtes dans l’illégalité. Un tiers (par exemple une fédération de pêche ou une association intégriste de nature sauvage) peut porter plainte. L’administration peut de son côté produire un rapport de manquement administratif et un constat de non-conformité avec sanctions pénales à la clé. Elle considérera que l’ouvrage n’est pas «régulièrement installé», ce qui est de nature à nuire au droit d’eau.

Nota : si votre moulin est déjà producteur d'électricité, s'il a été équipé d'un dispositif de franchissement piscicole ou d'un protocole d'ouverture des vannages aux dates de migrations piscicoles, vous n'êtes pas concerné car soit exempté, soit en conformité. Inutile alors d'écrire au préfet.

Que faire ?

Le retard pris dans la continuité écologique est entièrement imputable à la responsabilité de l’Etat, dont l'administration a refusé pendant des années d’appliquer la loi. Cette loi prévoit en effet :

• un ouvrage géré, équipé, entretenu et non détruit (la destruction est explicitement interdite désormais, elle n’a de toute façon jamais été prévue dans le texte de 2006)
• un chantier indemnisé par fonds publics s’il représente une charge spéciale et exorbitante pour un particulier ou un petit exploitant (cas de quasiment tous les chantiers, sauf les industriels dont le revenu net permet de payer une partie des frais sans mettre en danger la survie de l'entreprise).

Depuis 2012, les fonctionnaires militants ont refusé d'appliquer la loi en proposant de détruire les sites (ce qui n'était pas légal) et en ne promettant de payer intégralement la note de chantier qu'en cas de destruction (ce qui n'est pas légal non plus). Ces attitudes ont désormais été condamnées par la loi et la jurisprudence. 

Les associations départementales de moulin et les propriétaires à titre individuel doivent dresser dès à présent un constat de carence de l’Etat à proposer des solutions légales dans les délais prévus par la loi. Et exiger soit que l’ouvrage soit expressément reconnu par l'administration comme conforme à la loi, soit que le chantier de mise en conformité soit planifié par l’administration dans les conditions prévues par la loi.

Option alternative : relancer la production énergétique

Les propriétaires de moulins à eau peuvent aussi engager  un projet de production énergétique. Ce projet vaut exemption de continuité écologique en liste 2. En ce cas, une lettre de porté à connaissance du projet hydro-électrique doit être adressée au préfet.

Modèles de lettres au préfet

Les courriers ci-dessous doivent être adressés en recommandé avec accusé de réception au préfet de département. Au besoin, la copie sera présentée au juge comme preuve de la bonne foi des propriétaires, démontrant la nature administrative des erreurs et carences ayant mené à la non-application de la loi.

Modèle de lettre Association

Objets

Constat de carence

Demande de reconnaissance de conformité au L 214-17 CE

Monsieur le Préfet, Madame la Préfète,

La loi sur l’eau de 2006 a créé des rivières classées au titre de la continuité écologique, dite «en liste2», dans lesquelles tout ouvrage doit être en conformité pour assurer un transit suffisant des sédiments et une circulation de poissons migrateurs. 

Le délai de mise en conformité échoit dans quelques mois.

Sur ces rivières, l’administration (vos services DDT-M, l’agence de l’eau, l’office français de la biodiversité, le gestionnaire GEMAPI) doit proposer des solutions de continuité écologique conforme à la loi, à savoir :

• un ouvrage géré, équipé, entretenu et non détruit (la destruction est explicitement interdite désormais, elle l'était implicitement auparavant)
• un chantier indemnisé par fonds publics s’il représente une charge spéciale et exorbitante pour un particulier ou un petit exploitant.

Nous sommes au regret de porter par la présente un constat de carence de l’action de l’Etat dans la mise en œuvre de cette loi au droit des ouvrages de nos adhérents.

En effet :

• vos services et les prestataires travaillant sous la coordination de vos services ont proposé à nos adhérents moulins, forges, étangs  ou autres ouvrages des solutions illégales de destruction des ouvrages hydrauliques en lit mineur,
• le financeur public (agence de l’eau, gestionnaire GEMAPI) a proposé un financement d’indemnisation complète pour les seules solutions illégales de destruction, au lieu de dédier ces mêmes fonds à l’indemnisation totale des travaux d’équipement, de gestion et d’entretien de continuité écologique.

La situation est donc bloquée alors que l’échéance du délai prévu par la loi approche.

Nous ne pouvons accepter que nos adhérents en rivière classée liste 2 au titre du L 214-17 CE se trouvent dans cette insécurité juridique du fait d'une carence administrative à proposer des solutions conformes à la loi.

Nous vous prions en conséquence d’envisager une des trois mesures alternatives qui seraient conformes à l’article L 214-17 CE:

• Soit vos services adressent au propriétaire un certificat de conformité du site à la continuité écologique, ce qui évitera tout contentieux avec des tiers ou un autre service administratif,
• Soit vos services s’assurent qu’une solution conforme à la loi est proposée au propriétaire et exécutée (donc une solution de gestion, équipement, entretien indemnisée au plein taux de subvention agence de l’eau / GEMAPI)
• Soit encore, en coordination avec le préfet de bassin, les rivières ne pouvant manifestement pas être traitées dans le délai légal sont retirées par arrêté du classement en liste 2 au titre du L 214-17 CE, comme le législateur en a prévu la possibilité. 

Nous vous remercions par avance de votre action. 

Le conseil constitutionnel, dans sa décision QPC 2022-991 du 13 mi 2022, vient de rappeler que le patrimoine hydraulique et la production hydro-électrique sont d’intérêt général et conformes à un environnement équilibré tel que protégé par notre constitution. Il nous paraît absolument nécessaire d’en finir avec les incompréhensions et confusions autour de la continuité écologique et des ouvrages hydrauliques, afin de retrouver une situation claire et apaisée pour toutes les parties prenantes. Et une situation conforme à l’Etat de droit. 

[Politesse]

Copie envoyée à chacun de nos adhérents et à notre conseil juridique

Copie envoyée aux parlementaires du département

Modèle de lettre propriétaire 1

Option : vous ne relancez pas l’énergie

Monsieur le Préfet, Madame la Préfète,

Je suis propriétaire de l’ouvrage [compléter] situé sur la rivière [compléter] qui a été classée en liste 2 de continuité écologique au titre de l’article L 214-17 du code de l’environnement. 

A ce jour, d’après le conseil juridique de mon association, je n’ai reçu aucune proposition légale d’aménagement de mon site. En effet, la loi pose deux conditions :

• Une solution de gestion, équipement, entretien excluant toute mesure de destruction (arasement, dérasement) du site et de son droit d’eau
• Une solution indemnisée quand elle représente une charge exorbitante pour le propriétaire.

Or, rien de ce qui m’a été proposé par vos services, l’agence de l’eau, le gestionnaire de bassin ne répond à ces deux exigences cumulatives de la loi.

Je suis donc en attente soit d’une proposition intégralement financée d’équipement de continuité écologique, soit d’une reconnaissance explicite de conformité de mon site en l'état à la loi. Je vous en remercie par avance.

[Politesse.]

Modèle de lettre propriétaire 2

Option : vous relancez l’énergie (moulin)

Monsieur le Préfet, Madame la Préfète,

Je suis propriétaire de l’ouvrage [compléter] situé sur la rivière [compléter] qui a été classée en liste 2 de continuité écologique au titre de l’article L 214-17 du code de l’environnement. 

A ce jour, d’après le conseil juridique de mon association, je n’ai reçu aucune proposition légale d’aménagement de mon site. En effet, la loi pose deux conditions :

• Une solution de gestion, équipement, entretien excluant toute mesure de destruction (arasement, dérasement) du site et de son droit d’eau
• Une solution indemnisée quand elle représente une charge exorbitante pour le propriétaire.

Or, rien de ce qui m’a été proposé par vos services, l’agence de l’eau, le gestionnaire administratif de bassin ne répond à ces deux exigences de la loi.

En tout état de cause, j’ai décidé de relancer l’énergie au droit du moulin en conformité à son droit d’eau, ce que je porte à votre connaissance.

La loi, confirmée par le conseil d’Etat en 2021 et le conseil constitutionnel en 2022, a posé que ce choix d'équipement hydro-électrique est exonératoire des mesures de continuité écologique. Je vous prie de me le confirmer en retour de courrier. Je vous ferai parvenir la preuve de mon droit d’eau, la mesure de la hauteur et débit (consistance légale) du site ainsi que l’information sur le dispositif de production énergétique qui sera installé. 

[Politesse.]

L'idéologie de la destruction des ouvrages en rivière est contraire aux lois de la république

La décision du conseil constitutionnel rappelant que le patrimoine hydraulique et la production hydro-électrique relèvent de l’intérêt général et sont conformes à la charte de l’environnement doit mettre fin à 10 ans de dérive d’une partie de l’administration en charge de l’eau et de la biodiversité. La France n’a plus à détruire ses moulins, étangs, retenues et autres ouvrages, mais à les équiper dans un sens utile aux transitions en cours de son modèle socio-économique. Nous alertons ici le gouvernement et les préfets sur leur vigilance désormais  nécessaire concernant la gestion des agents de la fonction publique :  l’idéologie intégriste de la destruction des ouvrages est tout à fait libre de s’exprimer dans une association privée, mais elle n’a plus aucune place dans une administration où elle relèverait d’une dérive contraire aux lois de la république. Il revient à l’Etat de restaurer sans délai la crédibilité de l’action publique, le respect des lois et des jurisprudences, la confiance dans l’état de droit sur la question des rivières et des ouvrages hydrauliques.

Dans les années 2000 et 2010, une interprétation hasardeuse des lois sur l'eau et l'environnement a mené les administrations françaises à inciter à détruire un grand nombre d'ouvrages en rivière (moulins, étangs, digues, barrages) et à assécher autant de milieux (biefs, canaux, retenues, lacs, zones humides attenantes) au nom de la continuité des sédiments et des poissons, ce qui a été appelé la «continuité écologique». 

Une planification inouïe de destruction en masse du patrimoine hydraulique, de ses milieux et de ses usages

Cette politique a été menée par les services administratifs et des établissements publics : Office français de la biodiversité (ex Onema), DDT et DREAL des préfectures de département et de région, agences de l'eau, en coordination avec des syndicats intercommunaux de gestion des bassins versants ou des parcs naturels. Une fraction des fonctionnaires en charge de l'eau et de la biodiversité, dont la tutelle est une sous-direction ministérielle rattachée au ministère de l'écologie (DEB), a estimé que la bonne rivière était désormais la rivière «sauvage» ou «libre» ayant un minimum d’impact morphologique humain, donc que la vocation de quasiment tous les ouvrages en place (gué, seuil, barrage, digue) était de disparaître, hors quelques-uns gérés publiquement ou de rares autres conservés comme vestiges muséographiques. Ce projet de destruction et de harcèlement a été explicitement assumé par des hauts  fonctionnaires en charge des rivières. 

Cette politique a soulevé le scepticisme voire l’opposition directe des riverains et propriétaires d’ouvrages hydrauliques, des élus locaux, des associations de protection du patrimoine, du cadre de vie et de l’environnement, des petits irrigants, des gestionnaires d’étangs, des producteurs d’hydro-électricité. 

En effet, l’administration paraissait porteuse d’une écologie totalement théorique et hors-sol, une rivière idéalisée où il n’y aurait plus d’humains, plus d’usages humains, une rivière devenant un musée du vivant auquel personne n’aurait le droit de toucher. Cette vision est non seulement contraire à l’expérience de la plupart des citoyens, qui apprécient la nature aménagée autant ou davantage que la nature sauvage, mais elle est aussi en contradiction frontale avec de nombreuses ambitions publiques : relocaliser l’économie et relancer l’emploi local, produire de l’énergie bas-carbone, exploiter les ressources en circuit-court au plus près des territoires, mieux réguler les crues et les sécheresses. De surcroît, bien des ouvrages hydrauliques sont présents depuis des siècles (le nombre de moulins était plus important voici 200 ans qu’aujourd’hui), donc le fonctionnement des rivières et bassins versants a évolué. Parfois, les moulins, étangs, canaux, plans d’eau et lacs ont dessiné de nouveaux écosystèmes à part entière, certes différents de ceux d’une nature «sauvage», mais abritant néanmoins de la biodiversité et rendant des services écosystémiques.

Dans notre pays très jacobin, vertical et centralisé, l’administration s’est hélas souvent coupée de l’économie et de la société. En particulier, si vous ne comptez pas parmi  les grands acteurs (industries, ONG) à la taille de l’Etat, vous devenez invisible. Le dialogue a donc été difficile sinon impossible dans les années 2010. Quand les propriétaires, les riverains, les associations, les syndicats faisaient des objections, les services du ministère, des agences de l’eau et des préfectures n’en tenaient aucun compte. Quand il était demandé que l’argent public ne serve pas à détruire les ouvrages à 100% de financement (prime à la casse comme choix public dominant) mais plutôt à les préserver, moderniser et aménager dans un sens écologique, on essuyait des refus. Ce n’était «pas assez ambitieux», par quoi il fallait entendre pas assez conforme à l’idéologie administrative d’une rivière «renaturée» c’est-à-dire soi disant rendue à la nature et interdite aux humains. 

Le parlement et la justice ont tranché en faveur des moulins et autres ouvrages

Le monde des ouvrages hydrauliques a donc dû recourir aux parlementaires, pour leur exposer les problèmes de terrain et leur demander de préciser les normes sur l’eau ; ainsi que recourir à la justice, pour faire constater que l’administration avait engagé une dérive manifeste par rapport à l’esprit des lois françaises, en particulier la loi sur l’eau de 2006. Car jamais les députés et sénateurs n’avaient validé l’idée de détruire en masse des ouvrages hydrauliques au nom d’une idéologie de la rivière sauvage : améliorer des fonctionnalités écologiques ne revient pas nier les interactions humaines avec l’environnement. Et, tant du point de vue du patrimoine que de la transition, les ouvrages ont des intérêts multiples : leur démolition ne pouvait être le sens de la doctrine publique de l’eau.

La décision toute récente du conseil constitutionnel confirme, à l’occasion de la reconnaissance de constitutionalité des exemptions à la continuité écologique, que le patrimoine hydraulique et la production hydro-électrique sont d’intérêt général autant que conformes à un environnement équilibré. 

Cette décision vient elle-même après de nombreuses censures du ministère de l’écologie par le conseil d’Etat sur la question de la continuité écologique. La plus haute juridiction administrative a non seulement cassé diverses décisions de préfet fondées sur des abus de pouvoir récurrents dans la suppression de droits d’eau, mais elle a également réitéré régulièrement l’intérêt général des ouvrages hydrauliques ainsi que la compatibilité intrinsèque des ouvrages avec la continuité écologique. Il n’y a donc aucune base légale à prétendre que la destruction des seuils, chaussées et barrages en rivière serait une condition nécessaire de cette continuité. Ni à affirmer que le législateur visait au retour d'une rivière parfaitement indemne de modifications morphologiques locales, issues de l'occupation humaine dans l'histoire du pays.

Outre les cours de justice, depuis 2017, le parlement français a saisi 5 occasions pour réformer la loi sur l’eau de 2006 dans le domaine de la continuité écologique, ainsi que dans le domaine de la transition énergétique. A chaque fois, ces évolutions législatives ont renforcé la protection du patrimoine hydraulique et de le petite hydro-électricité. La dernière évolution notable, née de la loi Climat et résilience de 2021, a été claire : la destruction de l’usage actuel et potentiel des ouvrages hydrauliques est interdite dans les rivières classées continuité écologique, en particulier la destruction des moulins à eau ayant un potentiel hydro-électrique. 

La continuité écologique doit améliorer le patrimoine en place, pas le détruire

Le parlement, le conseil d’Etat, le conseil constitutionnel ont donc condamné sans contredit possible l’idéologie de la destruction des ouvrages hydrauliques au nom de la rivière sauvage.

Cela ne signifie pas que la continuité écologique a été condamnée. Celle-ci est simplement redéfinie et reprécisée dans ce qui a toujours été son périmètre : améliorer, là où c’est réellement nécessaire et proportionné, une fonction de transit de sédiments et une fonction de circulation de poissons migrateurs. Il existe de nombreuses solutions non destructrices pour parvenir à cet objectif : ce sont elles que les services administratifs (OFB, agences de l’eau, DDT-M, Dreal) ont désormais obligation de promouvoir et de financer, en accompagnant les maîtres d’ouvrage dans un esprit positif et constructif. 

En outre, les services de l’Etat ont vocation à accélérer la transition bas-carbone qui engage la France par des directives européennes et des traités internationaux. Dans le cas des ouvrages, cela signifie faciliter la relance de leur production hydro-électrique. Rappelons que 25 000 moulins et sans doute autant d'ouvrages "non moulins" peuvent être équipés pour produire de l'énergie très bas-carbone, outre l'hypothèse de construction de nouveaux barrages, stoppée dans les années 1980 sous l'effet des même groupes de pression qui ont fait dériver la continuité écologique 30 ans plus tard. L'hydro-électricité n'est pas un détail à l'heure où chaque ménage et chaque collectivité doivent  sortir des énergies fossiles en l'espace d'une génération seulement.

Un fonctionnaire de la rivière doit protéger la loi, pas son idéologie

Au cours des années écoulées, chacune des avancées parlementaires et judiciaires en faveur des ouvrages hydrauliques a fait l’objet d’une résistance de la part de l’administration non élue, déjà de la direction eau & biodiversité du ministère de l’écologie voire du ministre en place, parfois de tel ou tel agent des services déconcentrés ou des agences de l’eau. Nous avons chaque fois documenté ces comportements déplorables, irritants et surtout fort peu démocratiques. 

Aujourd’hui, le doute n’est plus permis : si des agents publics persistent à nier les décisions du parlement et de la justice, ils n’ont plus aucune légitimité à exercer leur mission dans le cadre d’une administration. 

Nous appelons donc tant le ministère de tutelle de ces agents que les préfets à préciser sans ambiguïté aucune la nouvelle doctrine de continuité écologique et à remettre sans délai de l’ordre dans l'ensemble des services publics en charge de l’eau et des milieux aquatiques. 

Post-scriptum : l’association Hydrauxois est née voici 10 ans et dans l’un de ses tout premiers dossiers, elle appelait à l’issue qui a finalement été validée par le droit, à savoir moderniser et rendre un usage d’intérêt général aux ouvrages plutôt que les détruire. Cette issue devient évidente à l’heure de la crise énergétique, de la nécessité de relocaliser les économies dans les territoires, de l’urgence d’accélérer la transition bas-carbone, du besoin de gérer l’eau face à des événements hydrologiques extrêmes appelés à devenir plus fréquents. Ce premier dossier n’avait reçu strictement aucune réaction des services publics destinataires. Pourquoi 10 ans d’ignorance, de cécité, de division, de conflit ? Comment peut-on croire un seul instant que l’écologie progressera dans la négation de la diversité des aspirations sociales et locales ? Comment a-t-on pu penser que la politique publique des moulins, étangs et autres ouvrages hydrauliques ne serait pas co-construite avec les premiers concernés afin de définir ce qui est possible, et non pas érigée contre eux comme si l'Etat pouvait définir arbitrairement des cibles de destruction ? Et comment se fait-il que tant de rivières françaises soient toujours autant polluées alors que les directives européennes comme la recherche scientifique font de cette pollution l’enjeu de premier ordre pour la qualité des milieux aquatiques ? La politique publique de l'eau appelle des réformes de fond dans ses objectifs et dans sa gouvernance. Nous en parlerons dans un prochain article, à l'heure où le gouvernement envisage une "planification écologique". 

L'exemption de continuité écologique est conforme à la constitution française!

Des associations de naturalistes et pêcheurs avaient saisi le Conseil constitutionnel en vue de lui faire déclarer comme contraire à la Charte de l'environnement et à la Constitution l'exemption de continuité écologique de moulins producteurs d'électricité. Notre association et ses consoeurs avaient mandaté leur conseil juridique pour défendre la conformité de la loi à la Constitution. Nous remportons ce jour une victoire juridique importante, car le Conseil constitutionnel reconnaît que la protection du patrimoine hydraulique et la production d'hydro-électivité sont d'"intérêt général" et inscrites dans la recherche d'un "environnement équilibré" tel que stipulé dans l'article 1 de la Charte de l'environnement. Après leur série de défaites au Conseil d'Etat entre 2019 et 2021, les ennemis des moulins et autres patrimoines des rivières n'ont plus de base juridique à leurs dérives. Le mouvement des ouvrages hydrauliques doit poursuivre sa mobilisation au service des intérêts du pays et de l'environnement. 

Les associations France Nature Environnement et Anper-Tos, rejointes par la Fédération nationale de la pêche, avaient demandé au Conseil constitutionnel de statuer sur le caractère constitutionnel de l'article L 214-18-1 du code de l'environnement.

Cet article permet d'exempter de continuité écologique des moulins à eau quand ceux-ci sont équipés pour produire de l'électricité. Le Conseil d'Etat avait confirmé le caractère opposable de cet article en 2021, alors que l'administration de l'eau refusait de le mettre en oeuvre pour des motifs dilatoires. C'est cette décision du Conseil d'Etat qui a poussé les associations de défenseurs de la nature sauvage et le lobby des pêcheurs à saisir le Conseil constitutionnel. Leur but était d'obtenir l'annulation de l'exemption de continuité écologique en ce qu'elle serait contraire à la constitution française.

L'association Hydrauxois et ses consoeurs avaient demandé à Me Remy et Goudemez de défendre la validité de l'article incriminé au regard du droit. Le Conseil constitutionnel a validé notre interprétation. Nous nous en félicitons.

Intérêt général des moulins et de l'énergie hydraulique

La décision du Conseil constitutionnel est importante au plan de la doctrine. Le point le plus décisif est la reconnaissance du caractère d'intérêt général du patrimoine hydraulique et de la production hydro-électrique :

"il ressort des travaux parlementaires que le législateur a entendu non seulement préserver le patrimoine hydraulique mais également favoriser la production d'énergie hydroélectrique qui contribue au développement des énergies renouvelables. Il a, ce faisant, poursuivi des motifs d'intérêt général." 

Posant cela, le Conseil constitutionnel considère que les moulins produisant de l'électricité sont conformes à la lettre et à l'esprit de l'article premier de la Charte de l'environnement (rattachée à la Constitution), disposant que "chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé".

Cette interprétation entraîne l'abandon des griefs secondaires :

"Dès lors, le grief tiré de la méconnaissance de l'article 1er de la Charte de l'environnement doit être écarté. Par conséquent, les dispositions contestées, qui ne méconnaissent pas non plus les articles 2, 3 et 4 de la Charte de l'environnement, ni le principe d'égalité, ni aucun autre droit ou liberté que la Constitution garantit, doivent être déclarées conformes à la Constitution."

Nous commenterons dans de prochains articles les conséquences politiques et administratives de cette décision. 

Référence : Conseil constitutionnel, décision n° 2022-991, QPC du 13 mai 2022 

Pour certaines associations écologistes, entraver l'hydro-électricité est la priorité du moment et du pays...

La guerre en Ukraine rappelle aux Européens leur terrible dépendance aux énergies fossiles, avec une inflation galopante à court terme et une crise climatique à long terme. Quelle est selon vous la priorité des associations diffusant une vision intégriste de la nature sauvage? Demander au Conseil constitutionnel d'annuler une disposition de la loi vieille de 5 ans favorable à l'hydro-électricité des moulins, énergie locale, durable, au meilleur bilan carbone. Certains marchent sur la tête. Il est temps que les politiques comme les administratifs se détachent de ces vues radicales pour promouvoir l'intérêt général du pays, un usage partagé des rivières et une lutte sérieuse contre notre dépendance mortifère aux énergies fossiles.

Par une décision du 8 mars 2022, le Conseil d'État a transmis au Conseil constitutionnel une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) sur le sujet de la continuité écologique, à la demande de plusieurs associations de protection de l'environnement (FNE, Eau et rivières de Bretagne, Sources et rivières du Limousin, Anper-Truite Ombre Saumon).

Les associations requérantes estiment que l'article L. 214-18-1 du Code de l'environnement méconnaît la Charte de l'environnement, de même que les principes constitutionnels d'égalité, d'intelligibilité et de clarté de la loi. Cet article prévoit que l'ensemble des moulins à eau équipés pour produire de l'électricité, régulièrement installés et existant au 25 février 2017 (date de publication de la loi ayant introduit cet article), sont exonérés des obligations destinées à assurer la continuité écologique des cours d'eau.

Rappelons le sens de cette loi : les services administratifs de l'eau et de la biodiversité, sur demande de leur ministère, ont tout fait depuis 15 ans pour détruire les ouvrages hydrauliques (barrages, seuils, chaussées) et, à défaut, pour les empêcher de pratiquer une relance hydro-électrique en demandant des travaux à coûts exorbitants et à aide publique réduite au minimum. Le législateur a donc choisi en 2017 d'indiquer la voie de l'intérêt général: favoriser au contraire la relance énergétique des moulins en la simplifiant et en l'exonérant de charges délirantes que voulait imposer la direction eau et biodiversité du ministère de l'écologie. Le même législateur a ré-affirmé en 2019 que la petite hydro-électricité est une réponse à l'"urgence écologique et climatique". 

L'article L 214-18-1 du Code de l'environnement n'empêche nullement les agences de l'eau et les DDT-M (services publics) de proposer des équipements de continuité aux moulins producteurs : simplement, ces instances ne peuvent plus utiliser le chantage réglementaire et financier à la destruction (leur principal but affiché depuis 2006), elles sont obligées d'appliquer ce qui devrait être la norme, à savoir un financement public d'une charge d'intérêt général exorbitante pour un particulier ou un petit producteur (construction et entretien de passe à poisson ou de rivière de contournement, soit améliorer sans détruire). Lorsque des moulins producteurs ont une prise en charge de ces travaux coûteux par les gestionnaires publics dont c'est la responsabilité, il n'y a pas de problèmes majeurs. Il faut savoir que bien souvent, les équipements proposés pour la continuité coûtent plus cher que le prix du moulin lui-même, et représentent l'équivalent de monétaire de 30 ou 40 en production énergétique! C'est donc une mesure totalement hors-sol si elle prétend être financée sur fonds privés. 

Rappelons que près de 25 000 moulins sont facilement équipables en France, selon une étude scientifique menée dans le cadre d'un programme européen. Le productible représente l'éclairage public du pays après mesure de sobriété. Une quantité au moins équivalente de moulins, forges et autres sites traditionnels peut produire une autoconsommation du foyer et éviter le chauffage gaz / fioul de bâtiment (ou alimenter la mobilité électrique). Et de nombreux autres barrages sont non équipés en énergie, tandis qu'ils servent déjà à l'eau potable, l'irrigation ou la rétention de crue. La transition énergétique en France passera par un renforcement de la production hydraulique – très populaire de surcroît – à côté du développement à grande échelle de l'énergie du solaire, de l'éolien, de la biomasse, de la géothermie, le tout dans un cadre de sobriété et de souveraineté. Les rêveries des 30 glorieuses sur une énergie nucléaire ou fossile infinie ne sont plus d'actualité. 

Quelque soit l'avis du Conseil constitutionnel, le droit devra évoluer pour repréciser nos priorités collectives

Nous verrons l'avis des sages du Conseil constitutionnel. Après tout, c'est ici une affaire d'interprtation du droit et il est bon que la justice protège la constitutionalité des lois si celle-ci est en cause. Mais quoiqu'il en soit, la loi sur l'eau et donc le code de l'environnement devront être réécrits dans les années à venir. Contrairement à ce qu'affirment le associations écologistes et naturalistes, la destruction des ouvrages hydrauliques est la pire option qui soit. Elle méconnaît le fait que les moulins, étangs et autres ouvrages hydrauliques, souvent installés depuis des siècles, forment le nouvel environnement des bassins versants ayant co-évolué avec les sociétés humaines. Elle accélère l'écoulement de l'eau, aggravant ainsi le manque de recharge des nappes et aquifères, le risque d'inondation à l'aval, le transfert des polluants. Elle prive la France d'une ressource énergétique locale et durable. Elle va à l'encontre de la relocalisation productive souhaitée par la plupart des Français et des candidats aux élections. Elle correspond à une vision théorique et "sachante" de l'écologie, élaborée dans des bureaux, qui n'est pas l'attente des riverains sur leur rivière. 

Des erreurs ont été commises dans les années 2000 et 2010, avec la promotion précipitée d'une vision simpliste de l'écologie de la nature sauvage, une posture dogmatique où tout usage des milieux est blâmée a priori. Mais cette approche radicale ignore que les milieux aquatiques ont été changés pendant des millénaires et que les usages de l'eau sont consubstantiels à nos sociétés. Le législateur doit donc clarifier ces points, afin de revenir à une écologie positive, durable, adressant les vraies priorités de l'environnement, de la santé et de la société. 

Les agences de l'eau continuent de promouvoir la casse illégale du patrimoine des rivières

Alors que la loi prohibe depuis 2021 la destruction de l'usage actuel ou potentiel des moulins et autres ouvrages hydrauliques, les agences de l'eau Seine-Normandie et Loire-Bretagne continuent de promouvoir cette destruction du patrimoine des rivières au nom de la continuité dite "écologique". Un recours grâcieux a été déposé par notre association, des consoeurs et la FFAM contre une nouvelle décision en ce sens des agences. Il s'ajoute au recours contentieux ouvert pour obtenir la condamnation et annulation du 11e programme d'intervention de ces établissements publics, programme où les fonctionnaires espèrent encore dilapider l'argent des citoyens à la disparition du patrimoine historique, du potentiel énergétique et des usages sociaux des ouvrages hydrauliques. 

La continuité écologique des rivières n'est décidément pas apaisée en France. 

Rappelons le contexte à ceux qui découvriraient le problème. La loi sur l'eau de 2006 a proposé d'améliorer la circulation des poissons et des sédiments sur des rivières classées à cette fin, ce que l'on nomme la continuité écologique. Une telle amélioration peut s'obtenir par des gestions de vannes des ouvrages ou par des dispositifs de franchissement. Mais une faction militante au sein de l'administration de l'eau et de la biodiversité (ministère de l'écologie, agences de l'eau, office de la biodiversité), couplée à des lobbies intégristes du retour à la nature sauvage, a décidé que la solution à financer sur argent public et à prioriser en choix réglementaire des préfectures devait être la destruction pure et simple des ouvrages hydrauliques, de leurs milieux, de leurs usages. Ce n'est pourtant pas l'esprit des lois françaises ni de leur interprétation par le conseil d'Etat. 

Nous parlons ici de moulins, de forges, d'étangs, de petits lacs et plans d'eau, de barrages associés à diverses activités et aménités. Ce sont des milieux nés de l'usage humain de l'eau, ayant leur propre fonctionnement écologique mais aussi de nombreuses dimensions d'intérêt pour les riverains (paysage, rétention d'eau, agrément, énergie, irrigation, pêche, aquaculture, tourisme, etc.).

Des milliers de ces ouvrages ont déjà été détruits, y compris dans barrages à production hydro-électrique que la loi demande pourtant de promouvoir et d'équiper face à l'urgence climatique. Ce scandale a bien évidemment occasionné de nombreuses plaintes en justice, avec forte mobilisation des associations de protection des patrimoines et des collectifs riverains. Les parlementaires, indignés de cette dérive dont ils ont été informés, ont déjà fait évoluer la loi à plusieurs reprises, et sous plusieurs législatures, indiquant clairement que la continuité écologique devait cesser de mener à ces destructions et ces conflits.

Mais voilà, la France est un pays très particulier où l'administration choisit à sa guise la manière dont elle va interpréter ces lois. Alors que la dernière réforme de continuité écologique a mené les parlementaires à prohiber expressément les mesures de destruction d'ouvrage, les agences de l'eau tentent à nouveau de contourner la volonté des représentants des citoyens.

Ainsi, un recours  gracieux a été déposé à l'encontre de la délibération  du conseil  d'administration de l'agence de l'eau Seine-Normandie  en date du 16 novembre 2021 en tant qu'elle porte révision des modalités d'attribution des aides du 11ème programme d'intervention couvrant la période 2019-2024.

Il apparaît en effet que les modifications apportées au Code de l'environnement et plus particulièrement à son article L.214-17-1, par la loi dite « Climat et Résilience » du 22 août 2021 n'ont pas été prises en compte par cette délibération qui reproduit les mêmes  illégalités  que lors de l'adoption du 11ème programme en 2018.

La loi précitée n°2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le réchauffement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets est venue modifier l'article L.214-17-1-2° du Code de l'environnement.

L'article L.214-17-1-2° du Code de l'environnement est aujourd'hui ainsi rédigé :

« 1.-Après avis des conseils départementaux intéressés, des établissements publics territoriaux de bassin concernés, des comités de bassins et, en Corse, de l'Assemblée de Corse, l'autorité administrative  établit, pour chaque bassin ou sous-bassin :

2° Une liste de cours d'eau, parties de cours d'eau ou canaux dans lesquels il est nécessaire d'assurer le transport suffisant des sédiments et la circulation des poissons migrateurs. Tout ouvrage doit y être géré, entretenu et équipé selon des règles définies par l'autorité administrative, en concertation avec le propriétaire ou, à défaut, l'exploitant, sans que puisse être remis en cause son usage actuel ou potentiel, en particulier aux fins de production d'énergie. S'agissant plus particulièrement des  moulins  à eau, l'entretien, la gestion et l'équipement des ouvrages de retenue sont les seules modalités prévues pour l'accomplissement des obligations relatives au franchissement par les poissons migrateurs et au transport suffisant des sédiments, à l'exclusion de toute autre, notamment de celles portant sur la destruction de ces ouvrages. »

 

Ainsi, en premier lieu, les interventions sur  les ouvrages  hydrauliques quels qu'ils soient  ne doivent  pas remettre  en cause  leur usage,  actuel ou potentiel.

En second lieu et s'agissant plus particulièrement des moulins à eau, le législateur  va  encore plus loin en rappelant expressément  que la gestion et l'équipement des ouvrages de retenue sont les  seules  modalités prévues pour l'accomplissement des obligations relatives  au franchissement par les poissons migrateurs et au transport suffisant des sédiments et en ajoutant qu'aucune autre modalité d'intervention n'est autorisée, notamment celles portant sur la destruction de ces ouvrages.

C'est donc en respectant cette nouvelle rédaction de l'article L.214-17-1 du Code de l'environnement que les interventions sur les ouvrages situés sur les cours d'eau classés en Liste 2 en vue de la prise en compte de l'objectif de restauration de la continuité écologique doivent désormais être prévues.

Or, le programme d'intervention révisé n'est pas à jour de ces nouvelles dispositions législatives.

Au titre des travaux de rétablissement de la continuité écologique longitudinale et latérale (Action El), il est notamment mentionné l'éligibilité de travaux de «suppression des ouvrages».

Cette suppression de ces ouvrages remet bien sûr en cause leur « usage actuel ou potentiel ». Et lorsque ces ouvrages  sont  des moulins  à eau, leur suppression (ce qui  est  synonyme  de  leur  destruction)  est clairement prohibée par la loi.

La «suppression» de ces ouvrages, retenue par le 11ème programme révisé comme pouvant être éligible à des financements de l'agence, contrevient donc directement à l'article L.214-17-1 précité du Code de l'environnement.

Le 11 ème programme d'intervention est un dispositif de financement sur fonds publics et il ne peut à ce titre contrevenir à l'objectif voulu par le législateur  de  préservation  du  patrimoine  hydraulique  que  constituent les ouvrages hydrauliques en général et les moulins à eau en particulier.

Il  est en effet formellement  proscrit de mobiliser  des fonds publics pour des actions prohibées par la loi ou qui ne répondent pas à un objectif d'intérêt général. Le juge administratif exerce à cet égard son contrôle sur la licéité des décisions d'octroi des subventions.

Le ministère de l'écologie est-il en train d'organiser sciemment un contournement massif de la loi?

La loi climat et résilience de l'été 2021 interdit la destruction de l'usage actuel et potentiel des ouvrages hydrauliques, en particulier des moulins à eau. Mais selon nos informations, les services du ministère de l'écologie sont en train d'organiser sciemment un contournement de cette loi par une interprétation totalement fantaisiste de la situation juridique. Leur but : continuer à casser malgré le refus explicite de cette solution par les représentants du peuple français. 

A en croire des témoignages concordants, les services eau et biodiversité de l'Etat organisent des séminaires où il est expliqué aux agents publics que des projets de destruction de moulin validés par arrêté préfectoral avant la loi Climat et résilience du 22 août 2021 seront menés à leur terme, c'est-à-dire à la disparition de l'ouvrage hydraulique concerné. 

Cette position est évidemment fantaisiste au plan du droit. En effet, dans la hiérarchie des normes, les règlements (dont les arrêtés préfectoraux) sont inférieures à la loi et un changement de la loi doit impliquer une adaptation des règlements antérieurs dans le cas où ils sont devenus illégaux. Une récente jurisprudence du conseil d'Etat a renforcé ce principe, permettant au justiciable de demander au juge administratif l'annulation pure et simple des actes antérieurs au cours de la procédure contentieuse. 

Par ailleurs, il existe un principe général du droit, qui est même le premier article de notre code civil : la loi entre en vigueur au moment où elle publiée et s'applique immédiatement à toutes les situations où elle est pertinente.

La seule exception à ce principe est lorsque la loi a besoin d'un décret d'exécution qui en fixe les modalités techniques. Par exemple, une loi précise qu'il y aura des quantités maximales de prélèvements d'espèces et renvoie à un décret futur précisant ces quantités. En ce cas, la loi n'est opposable qu'avec son décret, car le citoyen ne peut respecter l'une sans l'autre.

Mais ici, nous ne sommes pas du tout dans ce cas de figure. L'article 49 de la loi du 22 août 2021 pose un interdit de destruction qui n'a nul besoin d'un décret d'interprétation, puisque la loi est précise et claire dans son esprit comme dans sa lettre. L'intégrité d'un ouvrage ne peut être compromise par une solution de continuité écologique en rivière classée à cette fin et pour le seul motif de ce classement. Le pinaillage sémantique selon lequel un "effacement" ou un "arasement" ne serait pas une destruction ne tiendra jamais devant un juge. La loi demande également de conserver l'usage actuel et potentiel de tous les ouvrages, notamment la production d'énergie. Là encore, nul besoin d'expliquer le fait trivial que la disparition de l'ouvrage implique celle de ses usages, donc contrevient à la loi.

Nous appelons les associations à exposer cela aux préfectures et à préparer avec leurs avocats des référés suspension de chantiers dans les cas où les préfectures voudraient ignorer la loi lorsque les travaux en rivières vont reprendre à l'étiage 2022. D'ores et déjà, les associations peuvent rechercher les arrêtés préfectoraux de destruction illégale, pour demander leur annulation. 

Nous appelons également les agents publics de l'Etat à nous faire parvenir les éléments matériels démontrant que leur administration est en train d'organiser sciemment ce contournement de la loi. Ces pièces nous permettraient d'engager une plainte en justice contre les instigateurs de ce délit, et contre leur ministre de tutelle.