Par une décision du 2 mars 2026, le Conseil d’État annule l’arrêté du 3 juillet 2024 qui avait assoupli les conditions de création de plans d’eau en zone humide. La haute juridiction administrative juge que cet assouplissement méconnaît le principe de non-régression de la protection de l’environnement, consacré par la loi du 8 août 2016. Décidément, rien de plus compliqué que la simplification dans le domaine environnemental !
L’arrêté ministériel du 3 juillet 2024 modifiait l’arrêté du 9 juin 2021 fixant les prescriptions techniques générales applicables aux plans d’eau relevant de la rubrique 3.2.3.0 de la nomenclature « IOTA » (installations, ouvrages, travaux et activités soumis à la police de l’eau).
Plusieurs associations de protection de l’environnement – dont France Nature Environnement, Sources et Rivières du Limousin, Eau et Rivières de Bretagne, ANPER-TOS, la Ligue pour la protection des oiseaux, l’Association française d’étude et de protection des poissons – ont saisi le Conseil d’État d’un recours pour excès de pouvoir, demandant l’annulation de cet arrêté.
Le cadre juridique antérieur : trois conditions cumulatives
Dans sa version issue de l’arrêté du 9 juin 2021, l’article 4 imposait des conditions strictes à l’implantation d’un plan d’eau en zone humide. Lorsque le projet ne participait pas à la restauration de la zone, il devait satisfaire à trois conditions cumulatives :
- répondre à un intérêt général majeur ou présenter des bénéfices (santé, sécurité, développement durable) supérieurs à ceux liés à la préservation de la zone humide ;
- démontrer l’absence d’alternative environnementalement meilleure ;
- prévoir des mesures de réduction et de compensation visant la plus grande efficacité.
L’arrêté du 3 juillet 2024 a restreint l’application de ces conditions aux seuls plans d’eau dont la surface implantée en zone humide est supérieure ou égale à un hectare. En deçà de ce seuil, ces exigences disparaissaient.
Les motifs du Conseil d’État
Le cœur du raisonnement repose sur le principe de non-régression prévu au 9° du II de l’article L. 110-1 du code de l’environnement, selon lequel la protection de l’environnement ne peut faire l’objet que d’une amélioration constante, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment.
Le Conseil d’État relève d’abord que la majorité des plans d’eau en France ont une superficie inférieure à un hectare, selon l’inventaire national établi en 2024. L’assouplissement n’était donc pas marginal : il était susceptible de concerner une grande partie des projets implantés en tout ou partie en zone humide.
Or, la mise en eau de telles zones, même partielle, est susceptible d’altérer leurs fonctionnalités. La décision insiste sur l’état des connaissances scientifiques : les zones humides, y compris de petite taille, jouent un rôle essentiel en matière de biodiversité, de filtration et de régulation de l’eau, d’atténuation des événements climatiques extrêmes et de stockage du carbone, notamment pour les tourbières. Le Conseil d’État relève en outre la dégradation avérée des milieux : 41 % des sites emblématiques se sont dégradés entre 2010 et 2020. Il mentionne également l’adoption du plan national Milieux humides 2022-2026, qui fait de leur préservation une priorité nationale.
Face à ces éléments, l’administration soutenait que d’autres dispositifs juridiques demeuraient applicables : police de l’eau, pouvoirs du préfet, SDAGE et SAGE, protections spécifiques des zones humides d’intérêt environnemental particulier, sites Natura 2000, habitats protégés. Le Conseil d’État répond que ces régimes :
- ne couvrent pas l’ensemble des zones concernées ;
- étaient déjà en vigueur lors de l’arrêté de 2021 ;
- n’offrent pas une protection équivalente à celle assurée par les conditions spécifiques supprimées.
Faute pour le ministre de démontrer, soit que l’assouplissement n’entraînait pas de recul de la protection environnementale, soit qu’un niveau équivalent était garanti par d’autres moyens, la haute juridiction conclut à la méconnaissance du principe de non-régression.
L’arrêté du 3 juillet 2024 est donc annulé pour ce motif, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens soulevés.
Portée et perspectives
Cette décision confirme la portée normative du principe de non-régression. Celui-ci est devenu un standard de contrôle du juge administratif sur les actes réglementaires.
Retour au régime strict d'autorisation à 3 critères. Concrètement, le régime de 2021 retrouve application intégrale : tout projet de plan d’eau en zone humide, quelle que soit sa surface, redevient soumis aux trois conditions cumulatives. Pour le gouvernement, deux voies sont théoriquement ouvertes : soit renoncer à l’assouplissement, soit porter le débat au niveau législatif, seule une loi pouvant, en principe, déroger au principe de non-régression tel qu’interprété par le Conseil d’État.
Retour au régime strict d'autorisation à 3 critères. Concrètement, le régime de 2021 retrouve application intégrale : tout projet de plan d’eau en zone humide, quelle que soit sa surface, redevient soumis aux trois conditions cumulatives. Pour le gouvernement, deux voies sont théoriquement ouvertes : soit renoncer à l’assouplissement, soit porter le débat au niveau législatif, seule une loi pouvant, en principe, déroger au principe de non-régression tel qu’interprété par le Conseil d’État.
Impossible simplification. Cette décision nourrit un paradoxe récurrent du débat public. Alors que le mot d’ordre de «simplification» est invoqué avec insistance, notamment dans le contexte de la crise agricole et des revendications relatives au stockage de l’eau, la réalité juridique demeure d’une grande complexité. La police de l’eau, les principes généraux du droit de l’environnement, les exigences issues de la jurisprudence et les engagements nationaux en matière de protection des milieux forment un ensemble dense qui ne se laisse pas aisément aménager. La simplification affichée se heurte ainsi à des cliquets juridiques (comme la non-régression) que le débat politique n'ose guère aborder frontalement.
Vers une analyse scientifique élargie des milieux et des usages. Au-delà du cas des plans d’eau, l’arrêt s’inscrit dans une jurisprudence exigeante quant à la justification scientifique et juridique de toute modification susceptible d’affecter les milieux naturels. Il met en lumière la nécessité d’une réflexion scientifique approfondie sur les intérêts comparés d’une zone humide naturelle et d’un plan d’eau artificiel. Cette analyse ne saurait se limiter à une approche purement naturaliste sur la biodiversité, mais doit intégrer l’ensemble des services écosystémiques rendus, au sens large, y compris ceux liés aux usages humains, à la régulation hydrologique et thermique locale, aux fonctions paysagères, sociales et économiques. Même dans le domaine de la biodiversité, des travaux ont montré que des plans d'eau artificiels peuvent accueillir faune et flore, et que leur renaturation spontanée en fin d'usage peut même en faire des milieux de grand intérêt. Pour éclairer le juge, la question appelle donc davantage de travaux scientifiques pluridisciplinaires, associant sciences naturelles et sciences sociales, afin d’évaluer correctement ce que représentent ces petits plans d’eau traditionnellement créés par l’homme et que certains acteurs souhaitent encore développer dans un contexte d’adaptation au changement climatique.
Référence : Conseil d’État, 6e et 5e chambres réunies, 2 mars 2026, nos 497009, 497839, 497885
