lundi 7 août 2017

Simplification des normes? Pas pour la continuité écologique! Lettre à M. Edouard Philippe

En plein mois d'août, et alors que le Premier Ministre vient d'exiger par circulaire la simplification des normes, la direction de l'eau du ministère de la Transition écologique et solidaire met en consultation publique un nouveau décret complexifiant et élargissant un peu plus la notion d'obstacle à la continuité écologique (voir ce lien pour déposer votre avis). Notre association a décidé de saisir M. Edouard Philippe de ce cas d'espèce, et plus largement de la situation catastrophique des ouvrages hydrauliques, créée par dix ans d'acharnement et de harcèlement bureaucratiques. 



Monsieur le Premier Ministre,

Légitimement inquiet de la complexité foisonnante de la règlementation en France, dont résultent un découragement de l'activité privée autant qu'une inefficacité de l'action publique, vous avez publié le 26 juillet 2017 une Circulaire relative à la maîtrise des textes réglementaires et de leur impact.

Cette circulaire pose notamment que "toute nouvelle norme réglementaire doit être compensée par la suppression ou, en cas d'impossibilité avérée, la simplification d'au moins deux normes existantes" et que "l'impact de la réglementation doit être mieux mesuré et, in fine, ne pas se traduire par des contraintes excessives".

Hélas, il semble que tous les ministères de votre gouvernement ne sont pas disposés à suivre ces sages dispositions.

Ainsi, le ministère de la Transition écologique et solidaire vient de mettre en consultation publique un projet de décret portant diverses modifications des dispositions du code de l’environnement relatives à la notion d’obstacle à la continuité écologique et au débit à laisser à l’aval des ouvrages en rivière.

Si l'une des motivations de ce décret est la prise en compte normale des cours d'eau atypiques récemment signalés dans la loi, l'autre est une refonte complète de la définition d'un obstacle à la continuité écologique telle qu'elle fut établie à l'époque de la loi sur l'eau et les milieux aquatiques de 2006.

Nous vous saisissons de cette question non seulement parce qu'elle illustre le brouillage de la parole publique, avec des actes contraires aux discours, mais aussi parce que l'objet de ce décret (continuité écologique) s'inscrit dans une dérive grave de la politique publique des rivières en France.

Commençons par l'examen du décret visé. Voici le texte actuel, suivi de la version que propose le ministère.

Article R214-109 code environnement, version actuelle
Constitue un obstacle à la continuité écologique, au sens du 1° du I de l'article L. 214-17 et de l'article R. 214-1, l'ouvrage entrant dans l'un des cas suivants :
1° Il ne permet pas la libre circulation des espèces biologiques, notamment parce qu'il perturbe significativement leur accès aux zones indispensables à leur reproduction, leur croissance, leur alimentation ou leur abri ;
2° Il empêche le bon déroulement du transport naturel des sédiments ;
3° Il interrompt les connexions latérales avec les réservoirs biologiques ;
4° Il affecte substantiellement l'hydrologie des réservoirs biologiques.

Article R214-109 code environnement, version proposée
"I. Constituent un obstacle à la continuité écologique, dont la construction ne peut pas être autorisée sur les cours d’eau classés au titre du 1° du I de l’article L. 214-17, les ouvrages suivants :
1° les seuils ou les barrages en lit mineur de cours d'eau atteignant ou dépassant le seuil d'autorisation du 2° de la rubrique 3.1.1.0 de la nomenclature annexée à l’article R. 214-1, et tout autre ouvrage qui perturbe significativement la libre circulation des espèces biologiques vers les zones indispensables à leur reproduction, leur croissance, leur alimentation ou leur abri, y compris en faisant disparaître ces zones ;
Ne sont pas concernés les seuils ou barrages à construire pour la sécurisation des terrains en zone de montagne dont le diagnostic préalable du projet conclut à l’absence d’alternative ;
2° les ouvrages qui empêchent le bon déroulement du transport naturel des sédiments ;
3° les ouvrages qui interrompent les connexions latérales, avec les réservoirs biologiques, les frayères et les habitats des annexes hydrauliques, à l’exception de ceux relevant de la rubrique 3.2.6.0 de la nomenclature annexée à l’article R. 214-1 en l’absence d’alternative permettant d’éviter cette interruption ;
4° les ouvrages qui affectent substantiellement l'hydrologie des cours d'eau, à savoir la quantité, la variabilité, la saisonnalité des débits et la vitesse des écoulements. Entrent dans cette catégorie, les ouvrages qui ne laissent à leur aval immédiat que le débit minimum biologique prévu à l’article L.214-18, une majeure partie de l’année.
II. Constitue une construction au sens du 1° du I de l’article L. 214-17 toute construction d’un nouvel ouvrage entrant dans l’un des cas visés au I, ou toute reconstruction d’un tel ouvrage dès lors que, du fait de son état physique, la continuité écologique est restaurée naturellement en quasi-totalité, à l’exception d’une reconstruction dont les démarches administratives et techniques sont entreprises dans un délai raisonnable à la suite d’une destruction liée à des circonstances de force majeure ou de catastrophe naturelle."

Par la simple longueur des textes, il est déjà manifeste que la nouvelle version est plus complexe que la précédente. Mais le diable se cache dans les détails, et la véritable complexité de cette disposition se situe dans les discrets ajouts normatifs qui y figurent.

Ainsi :
  • on passe dans le 1° d'un empêchement de circulation à diverses possibilités de perturbation significative (ce qui est opaque et sujet à interprétations sans fin);
  • on ajoute dans le 1° la notion d'une possible disparition de zone de reproduction, croissance, alimentation ou abri, disposition qui en soi peut empêcher toute construction d'ouvrage car l'hydrologie spécifique d'une zone de retenue (créée par cet ouvrage) sera toujours favorable à certaines espèces mais aussi défavorables à d'autres, même sur une surface modeste;
  • on ajoute dans le 3° à la notion de réservoirs biologiques (elle-même déjà très floue dans la pratique) la notion de connexion latérale à des frayères ou des annexes hydrauliques;
  • on intègre dans le 4° la notion de vitesse à la définition de la modification de l'hydrologie d'un cours d'eau, or par définition cette vitesse change toujours au droit d'un ouvrage, même de très petite dimension;
  • on élargit ce 4° à tout cours d'eau et non pas aux seuls réservoirs biologiques;
  • on crée un II dans lequel non seulement la construction d'un ouvrage est concernée, mais aussi désormais la réfection d'un ouvrage existant;
  • on reconduit dans ce processus les éléments déjà problématiques de la définition existante (par exemple, comment allons-nous nous accorder pour définir ce que serait un "bon déroulement" de limons, sables, graviers dans une rivière? Est-ce l'arbitraire interprétatif de l'agent instructeur qui va le définir? Ou alors l'Etat va-t-il publier un guide détaillé des volumes de sédiments transitant normalement au-dessus de chaque ouvrage ou dans chaque vanne, cela sur chaque rivière?)
La philosophie de cette démarche est donc déplorable : au lieu de dire clairement soit que l'on interdit tout nouvel ouvrage sur certaines rivières de haut intérêt écologique (ce qui peut se concevoir dans le cadre d'une réforme motivée de la loi), soit qu'on les autorise avec des mesures balisées (une passe à poissons, une vanne de dégravage), le ministère s'engage dans une casuistique obscure, qui fait manifestement tout pour décourager les initiatives mais sans le reconnaître expressément.

Quoiqu'il en soit, cette mesure d'expansion normative est évidemment de nature à augmenter la complexité des dossiers des porteurs de projet d'ouvrage hydrauliques, de même qu'elle aboutira à multiplier les conflits d'interprétation (déjà fort nombreux) entre l'administration, les usagers et les riverains.

En conséquence immédiate de votre circulaire du 26 juillet 2017, nous sollicitons de retirer les dispositions litigieuses de ce décret ou, si elles étaient jugées absolument nécessaires par une motivation argumentée, de simplifier d'autres normes sur le même domaine de la continuité écologique.

Au-delà de ce cas particulier, nous attirons votre attention sur la très vive tension que suscite dans tout le pays cette réforme de continuité écologique.

Le code de l'environnement est devenu d'une effroyable complexité pour la question des ouvrages en rivière et la somme des obligations (essentiellement réglementaires) créées depuis 10 ans accable un nombre croissant de porteurs de projets hydro-électriques, en particulier les projets modestes qui concernent pourtant des dizaines de milliers de sites potentiels existants à restaurer et relancer.

Plus gravement, au nom de cette continuité écologique, des milliers de moulins, forges, étangs, lacs, canaux, biefs ont déjà été détruits sur nos rivières depuis 2006, et un plus grand nombre encore sont menacés. Ces milieux et leurs annexes hydrauliques forment parfois des habitats intéressants pour les oiseaux, les amphibiens, les insectes ou la flore riveraine, mais seuls les poissons sont réellement pris en compte dans l'évaluation, selon une motivation parfois plus halieutique que véritablement écologique. En plein effort national pour la transition énergétique, des agences de l'eau ou des fédérations de pêche à agrément public s'engagent même à acheter des centrales hydro-électriques susceptibles de produire... pour les faire disparaître à grand renfort de bulldozers et pelleteuses! Cet acharnement et cette gabegie provoquent la consternation des riverains. D'autant que des mesures non destructrices permettent de rétablir la circulation des poissons migrateurs là où le besoin en est attesté et où le coût est proportionné à l'enjeu.

Un audit administratif du Conseil général de l'environnement et du développement durable, rendu public au printemps dernier, a tiré la sonnette d'alarme sur cette réforme mal préparée et mal menée :

  • plus de 20.000 ouvrages hydrauliques à aménager à très court terme (cas unique en Europe et dans le monde par sa démesure), 
  • coût public moyen dépassant les 100 k€ par ouvrage (2 milliards d'euros de coût public au total) sans compter la part restant due par le maître d'ouvrage communal ou privé, 
  • 85% des ouvrages orphelins de solution alors que le délai de mise en conformité de 5 ans est échu ou sur le point de l'être, 
  • manque d'évaluation scientifique des résultats réels et d'analyse économique des coûts pour y parvenir, 
  • pression de l'administration en faveur des solutions de destruction réprouvée par les propriétaires et riverains, 
  • défaut général de concertation avec la volonté d'imposer verticalement des solutions non consenties, 
  • inquiétude des petites collectivités rurales auxquelles la loi NOTRe transfère la gestion des milieux aquatiques en situation de contraction budgétaire.

Nous sollicitons donc une remise à plat de cette politique publique.

La connectivité est un enjeu important pour les milieux aquatiques, mais la programmation française en ce domaine manque de rigueur dans le diagnostic et dans la priorisation des sites à traiter comme elle manque de réalisme dans le coût économique, d'ouverture d'esprit dans la prise en compte de l'ensemble des enjeux (écologie, paysage, patrimoine, énergie, loisirs) et de dialogue dans la définition des solutions.

Lors de son discours au Congrès, M. le Président de la République avait exposé aux parlementaires que les lois doivent recevoir régulièrement des ré-examens pour vérifier si leurs applications ne produisent pas des effets négatifs ou imprévus. La loi sur l'eau de 2006 et ses révisions subséquentes se sont révélés très problématiques en divers domaines, en particulier pour cette question des moulins et autres ouvrages hydrauliques. Elle a déjà connu des ajustements au cours de la précédente législature, mais à la marge et sans effet réel sur les problèmes. Un processus plus substantiel d'adaptation paraît donc nécessaire, et nous sollicitons de votre sagesse que le gouvernement l'envisage très rapidement pendant ce quinquennat. Sans attendre cette hypothèse, un moratoire sur la mise en oeuvre des destructions d'ouvrages hydrauliques anciens paraît une urgente nécessité pour apaiser les esprits et évaluer ce qui fait défaut à l'acceptabilité de l'action administrative sur ce sujet.

Illustration : droits réservés. Les petits barrages de cailloux que les enfants créent pour jouer en rivière en été deviendraient au terme du décret proposé par le ministère des obstacles à la continuité, car après tout certains chabots ou vairons ne pourraient éventuellement pas les franchir. Faudrait-il verbaliser les contrevenants s'ils n'ont pas déposé un dossier loi sur l'eau? De nombreuses situations naturelles (chutes, cascades, barrages de castors, etc.) correspondent aussi à cette définition très large de l'obstacle à la continuité écologique, de sorte qu'il faut en déduire le caractère naturellement discontinu de beaucoup de rivières… et se demander pourquoi la règlementation devrait changer cet état de fait ou s'en inquiéter avec un tel luxe de détails! Il faut sortir au plus vite de l'impasse où s'est enfermée la direction de l'eau et de la biodiversité du ministère sur la question des ouvrages hydrauliques. Et refonder cette politique sur une écologie en phase avec l'économie et la société, au lieu de l'actuelle course en avant où la surenchère conservationniste se révèle inapplicable.

16 commentaires:

  1. Pas sûr que cela complexifie quoique ce soit, parce qu'avec ce texte des projets hydroéléctriques y'en aura plus...

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    1. Il y aura des contentieux, donc le Conseil d'Etat tranchera. Au demeurant il a déjà tranché contre l'administration (comme certaines cours d'appel), raison de cette évolution. Voir
      http://www.hydrauxois.org/2015/12/on-peut-construire-ou-reconstruire-des.html

      La construction de nouvelles centrales en L1 n'est pas spécialement notre tasse de thé, puisque nous considérons qu'il faut d'abord restaurer des sites existants avant d'en construire de nouveau (il serait en soi assez légitime d'interdire toute construction sur certains cours d'eau à fort intérêt, à condition que les altérations chimiques, halieutiques et autres soient aussi interdites pour que la conservation aient du sens, comme sur certains coeurs de parcs). Mais les idéologues de la DEB et leurs relais subventionnés font également tout pour casser ce qui existe, alors...

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  2. Ceux qui voulaient profiter des simplifications apportées par l'article L214-18-1 nouveau, pour restaurer leurs ouvrages afin de produire de l'électricité se verront en pratique interdits de reconstruire ; de nombreux droits d'eau vont disparaître de facto.
    Je trouve normal d'être moins tolérant envers les propriétaires qui n'entretiennent pas assez leurs ouvrages, cependant, par respect pour le droit de propriété, il faudrait s'assurer que les propriétaires soient bien avisés du risque de perte de leur droit et aient un délai pour se mettre à jour cohérent avec le coût des réparations. Par exemple prévoir que le droit d'eau ne peut être supprimé qu'après mise en demeure de l'administration assortie d'un délai d'au moins 5 ans.

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    1. Premier point : c'est un autre sujet, voir le précédent article.

      Second point : l'administration a déjà diverses possibilités pour abroger sans indemnité un droit d'eau, et elle les utilise comme le montrent les nombreux arrêtés d'abrogation depuis une dizaine d'années. Ainsi, l'état de ruine, la perte d'un élément essentiel à l'usage de l'eau, le risque imminent pour la salubrité ou pour les milieux, etc. peuvent entraîner une abrogation. Aussi l'accord du propriétaire, à charge pour lui de remettre en état... en compensant les éventuels problèmes causés aux tiers riverains!

      Vous n'encouragerez certainement pas l'entretien des ouvrages hydrauliques si les prescriptions publiques sur le chantier augmentent artificiellement les coûts et les complexités procédurales. C'est une observation de terrain : les gens qui entretiennent le mieux ici l'ont fait le plus souvent par eux-mêmes et sans rien demander (à leur décharge, ils ignoraient la nécessité d'un signalement en préfecture avant leur adhésion) ; ceux qui ont commencé à saisir la DDT se sont trouvés souvent englués dans des complications n'ayant rien à voir avec l'objet initial de leurs travaux. Moralité : la police de l'eau n'est pas aimée, elle est perçue comme une source de conflits visant à délégitimer l'existence même de l'ouvrage au lieu d'aider son propriétaire, et personne n'a envie de travailler avec elle. Douteux que ce rapport administration-administrés soit durable. Il serait étonnant que tous les fonctionnaires soient satisfaits des conséquences concrètes des ordres venus de leur tutelle : ce qui devrait être un beau métier devient sans doute un calvaire pour certains vu la forte conflictualité née des oukases du bureau des milieux aquatiques de la DEB.

      Enfin, vous estimez in fine nécessaire de poursuivre et intensifier l'acharnement sur les ouvrages hydrauliques, déjà assommés de normes depuis dix ans, alors que dans le même temps un certain laxisme règne sur d'autres usages (les agriculteurs n'ont pas baissé les pesticides depuis le Grenelle, les agences de l'eau financent généreusement des solutions artificielles d'irrigation, les pêcheurs empoissonnent avec fort peu de contrôle et contraintes, tout en répandant des pathogènes et des invasives, la plupart des stations d'épuration ne sont pas efficaces sur les micropolluants et nombre de collectivités rurales ne sont pas encore en collectif, etc.). Posture étrange, mais on a l'habitude (et à dire vrai ceci explique cela). Mais la France sera finalement jugée par l'Europe pour l'application du contenu réel des diverses directives. Et des travaux universitaires commencent à analyser l'envers de ce décor.

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    2. Le projet ajoute "...ou toute reconstruction d’un tel ouvrage dès
      lors que, du fait de son état physique, la continuité écologique est restaurée naturellement en
      quasi-totalité, à l’exception..." ; je vois là un moyen supplémentaire de bloquer les projets concernant des sites dont l'entretien aurait été négligé faute d'utilité (tous les sites ne sont pas des bijoux d'histoire, les propriétaires risquent d'abandonner les sites si la restauration est un trop gros défi juridique et financier)).

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    3. "moyen supplémentaire de bloquer les projets concernant des sites dont l'entretien aurait été négligé faute d'utilité". Hypothèse 1 : l'ouvrage ne dérive plus du tout l'eau, alors le droit d'eau est cassé de toute façon. Hypothèse 2 : l'ouvrage dérive encore l'eau (malgré des brèches assurant la continuité), alors le propriétaire peut exploiter ce qui est dérivé, et il conserve le droit d'éviter que l'ouvrage ne se délabre davantage. Mais vous avez raison de souligner que ce décret vise basiquement à nuire à des personnes, comme une bonne part de la prose du bureau des milieux aquatiques en ce domaine. C'est aussi notre interprétation, et s'il venait à être adopté en contradiction des exigences du premier ministre à son gouvernement, il faut espérer une saisine du Conseil d'Etat pour clarifier la légalité de l'acte.

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  3. La continuité écologique n'est autre que la continuité piscicole! Quand prendra-t-on en compte l'économie locale et les hommes qui vivent dans l'espace rural et pour qui la remise en activité par la production d'énergie verte les moulins en jachère constitue des emplois non délocalisables et une source d'activité des artisans: électriciens, maçons, travaux publics, gardiens etc... Dans l'état où se trouve l'économie et le chômage il est temps de penser à créer des activités productives et génératrices de richesse et d'emplois qui de surcroit participent à la lutte contre le réchauffement climatique, à la production d'énergie renouvelable alors qu'on parle de sortir du nucléaire et de la voiture électrique! Quand retrouvera-ton le bon sens?

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    1. Pour accélérer le retour du "bon sens", une solution : que chaque lecteur propriétaire ou riverain prenne régulièrement 10 minutes de son temps pour écrire à son député et son sénateur en lui demandant de saisir le gouvernement du problème. Nous avons publié de nombreux modèles de lettres, il suffit de copier-coller en ajoutant un paragraphe sur des cas locaux. Ce "militantisme" est indispensable. Nos échanges sur Internet et les réseaux sociaux ne suffisent pas pour avancer concrètement (ils sont utiles pour échanger arguments, informations et expériences), il faut que les représentants des citoyens soient très régulièrement interpellés sur les gabegies, les copinages, les absurdités, les contradictions, etc. Alors ils comprendront qu'il y a un problème, comme ils ont tout doucement commencé à le faire (réformes timides de 2016 et 2017).

      La continuité écologique exemplifie de nombreux problèmes évoqués dans la récente campagne électorale : l'excès de pouvoir et de contrôle de l'appareil administratif, le divorce entre les citoyens et leurs élus, la perte de crédibilité et de légitimité de politiques qui apportent des contraintes et non plus des services aux citoyens, la propension à dilapider l'argent public, etc. Nous sommes donc dans une configuration plutôt attentive, où les élus perçoivent qu'ils doivent entendre et tenir compte ce qu'on leur dit, non simplement opiner du chef en attendant que cela passe : montrez ce que font les casseurs d'ouvrages dans les cas (majoritaires) les plus absurdes en terme de bilan coût-bénéfice, racontez le chemin de croix des gens qui veulent produire de l'énergie sur les rivières, exposez l'accablement des propriétaires assommés par des demandes incompréhensibles de fonctionnaires tatillons, dites l'énervement des riverains qui sont attachés à certains cadres de vie remis en question, tout cela finira par rencontrer des esprits disposés à faire réellement cesser le trouble. Mais chacun doit s'y mettre, et une fois de plus en contactant prioritairement les parlementaires qui font le lien entre le terrain, le gouvernement et la loi.

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    2. Je reviens sur votre phrase : "La continuité écologique n'est autre que la continuité piscicole" j'ajouterai même la continuité des salmonidés migrateurs et anguilidés principalement ... car si vous jugez du dispositif (coûteux) elle ne s'adresse qu'a cette espèce en particulier.
      Tout cela pour dire, qu'il me semble qu'un bief de barrage, lors de sa destruction, (faute de financer un dispositif) amène une perte de biodiversité, cette dernière déstabilisant la chaîne alimentaire nécessaire au bon déroulement du fonctionnement du milieux des salmonidés....et je ne attardes pas sur le risque sanitaire qu'engendre ces autoroutes écologique!

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  4. Excès de pouvoir et de contrôle de l'appareil administratif, le divorce entre les citoyens et leurs élus, la perte de crédibilité et de légitimité de politiques qui apportent des contraintes et non plus des services aux citoyens, la propension à dilapider l'argent public, etc ...vous parlez du Vénézuela?

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    1. Nous, nous partageons seulement le constat de notre gouvernement : "Traduction d'une politique publique, la norme peut aussi être une contrainte pour la compétitivité des entreprises, l'administration des collectivités territoriales, le fonctionnement des services déconcentrés et la vie quotidienne de nos concitoyens. La complexité, l'empilement et le nombre des normes font de la maîtrise de la production réglementaire un enjeu d'efficacité de l'action publique et de démocratie."

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  5. Hulot vient d'accepter l'exemption européenne de règlement pour les pesticides à perturbateurs endocriniens, parce que la chimie allemande l'exigeait. Une défense immodérée des poissons serait bizarre, non? Il veut en revanche engager la baisse du nucléaire, il cherchera donc des électrons partout où il peut.

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    1. Remarquez que diverses études ont déjà identifié une baisse nette de la qualité des milieux aquatiques sur la période 1950-1980, sans rapport aucun avec les moulins mais en rapport direct avec les pollutions, érosions et autres modifications des versants. Ce qui n'empêche pas des "sachants" de louer leur intelligence pour justifier n'importe quel oukase des bureaucraties qui les paient, ni les pêcheurs de salmonidés de militer pour l'intérêt particulier de leur pratique prédatrice sous la casquette de l'agrément public et du bien commun. Rien ne dit à ce stade que le ministère de la Transition écologique et solidaire changera cela.

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  6. Les moulins ne perturbent par les cours d'eau Partout les DMB sont respectés, des turbines ichtyocompatible à gogo et parfois des passes à poissons payés par la collectivités, pleine d'embâcles et non fonctionelles par manque d'entretien. Il y a votre vision et une certaine réalité...

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    1. Une "certaine réalité", dites-vous... mais de quelle réalité parlez-vous a juste? D'un fantasme de "rivière naturelle" qui n'existe plus depuis 5000 ans en Europe? D'une chimère de "peuplement théorique" de cette rivière qui ignore totalement la dimension historique et dynamique de l'écologie? D'une illusion de biodiversité muséale où chaque cours d'eau et chaque plan d'eau aurait son bon quota de bonnes espèces, avec un gentil fonctionnaire payé à les compter, et surtout rien qui dévie de la norme? Avant de critiquer les moulins ou quoique ce soit d'autre, clarifier donc vos attendus sur la "réalité". Car ce qui "pertube" la société, bien plus gravement que son patrimoine ancien, ce sont des visions simplistes et doctrinaires se croyant des vérités intangibles parce que l'autorité du moment l'a décrété.

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    2. J'ai 1 km de ruisseau qui traverse ma forêt que les porte-flingues m'obligent à entretenir : pourquoi j'ai pas droit de laisser tout ça "à l'état naturel" rêvé par Anonyme ? Parce les bois d'eau, c'est juste du boulot sans perspective de gain !

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