mercredi 6 janvier 2016

Recommandations CGEDD 2012: le Ministère de l'Ecologie n'a pas tenu ses engagements essentiels sur la continuité écologique

En décembre 2012, le Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) a rendu un rapport sur la mise en oeuvre du Plan de restauration de la continuité écologique. Ce document attestait déjà, avant le classement de 2012-2013, des problèmes rencontrés ainsi que des rapports détériorés entre moulins et services de l'Etat. Le CGEDD a émis 11 recommandations: deux ont été en partie réalisées mais pas dans les termes prévus, deux ont avancé sans encore se matérialiser, les sept autres sont au point mort, dont certaines pourtant fondamentales pour l'existence d'une concertation digne de ce nom. Pour les moulins et riverains, la conclusion est simple : le Ministère de l'Ecologie n'a aucune envie réelle de progresser sur le dossier car sa Direction de l'eau et de la biodiversité s'est enfermée dès le départ dans l'horizon dogmatique d'un effacement préférentiel des ouvrages hydrauliques et d'un découragement de leur équipement. A quoi bon faire des efforts pour une réalité qu'on souhaite voir disparaître? Sans changement de doctrine et sans avancée réelle de la part du Ministère, la tension ne fera que croître au bord des rivières. D'autant qu'aux 11 recommandations du CGEDD s'ajoutent 8 attentes complémentaires issues de l'expérience de terrain et des travaux de recherche des dernières années. 

Le rapport du CGEDD peut être téléchargé à cette adresse (lien pdf). Les recommandations figurent dans l'annexe finale.

Les 11 recommandations et l'indifférence du Ministère
Ce rapport avait pour origine les problèmes déjà rencontrés dans la mise en oeuvre du Plan d'actions pour la restauration de la continuité écologique des cours d'eau (Parce 2009) qui avait occasionné la désignation de 1300 ouvrages prioritaires dits Grenelle, devant théoriquement être aménagés avant fin 2012.

Démarche de qualification-certification des bureaux d'études
Des déclarations, aucune avancée concrète. Nota : nous ne sommes guère favorables à cette mesure. Le problème n°1 des travaux de continuité écologique n'est pas la complexité du chantier, mais son coût. Or, la certification va augmenter les coûts des prestataires (et en diminuer le nombre, donc la compétition déjà faible sur le marché). Cela ne peut jouer qu'en faveur de l'inflation et de l'inertie. Voir infra le vrai besoin, qui est en amont des bureaux d'études, au niveau de la modélisation des bassins versants et de la motivation des classements.

Analyse de faisabilité de la gestion concertée et garantie des vannages
Des tests épars, pas de programmation ni de retour d'expérience scientifique. On a vu sur certains bassins des initiatives préfectorales d'ouverture des vannes. Mais les modalités de mises en oeuvre (qui peuvent nuire à certains exploitants ou aux tiers) n'ont pas été débattues à l'amont des décisions et la programmation scientifique d'évaluation de ces initiatives paraît inexistante (si elle existe, elle a été non débattue sur son protocole et ses objectifs).

Définir des critères d'appréciation partagée des ouvrages d'intérêt patrimonial ou à usages méritant d'être préservés
Aucune avancée. Le point est pourtant essentiel, aussi bien la Ministre de l'Ecologie que la Ministre de la Culture se sont alarmées de la destruction du patrimoine français. Mais apparemment, le gouvernement n'est plus capable d'autorité sur les décisions de sa propre administration, dont une partie poursuit son agenda idéologique propre sur les rivières.

Mise au point d'une grille multicritère d'évaluation de l'intérêt des ouvrages
Aucune avancée. Le point est également essentiel, car la plupart des aménagements de continuité écologique bâclent les analyses des enjeux non-écologiques, les études des effets environnementaux délétères, les informations sur la valeur du droit d'eau, les simulations des sites à l'étiage, etc. Quand il est reconnu qu'il y a des usages locaux ou des dimensions intéressantes, cela ne change pas grand chose puisque dans la majorité des cas, le seul financement public presque intégral est réservé à l'effacement. De manière absurde, certaines destructions conservent un pan de mur, un bajoyer ou un pertuis pour attester d'un usage ancien (aucun intérêt écologique ni patrimonial).

Intégration des représentants des moulins dans les instances nationales et régionales de l'eau
Aucune avancée. Les textes réglementaires fixant les compositions des comités de bassin des SDAGE et des commissions locales de l'eau des SAGE n'ont pas changé, les représentants des moulins ne sont pas intégrés en routine dans les commissions de travail eau ou énergie au plan national, les comités de pilotages des projets de continuité écologique évitent dans la plupart des cas d'inviter les associations départementales ou riveraines, préférant isoler soigneusement chaque maître d'ouvrage et éviter des débats démocratiques qui tournent généralement au désavantage des effacements. On ne peut évidemment pas demander à des associations et fédérations de soutenir une politique publique dont elles sont à la fois les premières exclues dans la délibération et les premières victimes dans l'exécution!

Etude sur la pico-hydroélectricité, son potentiel, ses risques
Aucune avancée. Le travail de consensus mené au Ministère avec l'UFE a concerné les sites de plus de 100 kW et le potentiel résultant est contesté car ne prenant en compte 80% des ouvrages en rivière (qui ont entre 5 et 100 kW de puissance brute). Pour les mêmes raisons, les études de potentiels hydro-électriques des SDAGE sont contestées.

Partenariat plus institutionnel de l'Onema avec les fédérations de moulins
Une avancée avec la FMDF, qui est en train de finaliser un accord pour l'étude de sites problématiques. Rien sur le reste.

Signature rapide du classement des rivières L-214-17 CE avec formation des personnels le mettant en oeuvre (y compris les aspects sociologiques, patrimoniaux, paysagers)
Les classements ont été signés, mais sans formation des personnels de mise en oeuvre. Les innombrables problèmes dans l'exécution du classement ont motivé l'appel à moratoire. Nota : il était peu logique de demander un classement rapide de plus de 10.000 ouvrages alors que le retour d'expérience des 1300 ouvrages Grenelle montrait déjà des problèmes importants et un retard manifeste dans l'exécution (peu d'ouvrages aménagés en 3 ans 2010-2012)

Action envers les notaires pour un transfert correct des propriétés de moulins incluant rappel des droits et devoirs
Aucune avancée. Ce point est important, agents immobiliers et notaires continuent de vendre des moulins comme des maisons au bord de l'eau sans accomplir les formalités nécessaires (signalement au préfet du transfert d'autorisation), sans alerter les nouveaux propriétaires de leurs devoirs et servitudes, sans s'assurer que le maître d'ouvrage comprend les enjeux hydrauliques.

Desserrer les délais de mise en conformité prévus par la loi
Les délais ont été desserrés de fait sur le Parce 2009 (ouvrages Grenelle). Pour le classement des rivières 2012-2013, c'est l'objet de la demande de moratoire.

Formaliser de manière concertée des modalités pratiques de mise en oeuvre de la loi et du Parce
Aucune avancée sérieuse. C'est l'objet théorique de la "Charte des moulins", mais on observe un dialogue de sourds, la Direction de l'eau veut simplement imposer son texte, sans tenir compte des attentes et propositions de ses interlocuteurs (voir nos articles sur le sujet).



Nouvelles attentes issues des retours d'expériences 2012-2015
Les trois années écoulées depuis la parution du rapport CGEDD 2012 ont confirmé l'ampleur des difficultés, ce qui fait évidemment regretter l'inertie quasi-totale du Ministère de l'Ecologie sur les recommandations les plus importantes qui avaient été formulées. La publication des arrêtés de classement des rivières (2012 et 2013) suivie des premières mises en oeuvre de la continuité écologique sur le territoire a permis à un plus grand nombre d'acteurs de se confronter aux choix publics, pour souvent exprimer des réserves et des critiques. Dans le même laps de temps, la recherche scientifique a progressé, notamment à la lumière des mesures de surveillance homogénéisées de la DCE 2000 et des retours critiques (aux Etats-Unis, puis en Europe) des premières vagues de restauration écologique de rivière. La liste de 8 recommandations ci-dessous s'inspire de ces retours de terrains et/ou exploration de la littérature savante.

Moratoire sur la mise en oeuvre du classement L214-17 CE
La nécessité du moratoire s'alimente à deux constats. D'une part, le nombre de dossiers traités chaque année par les services instructeurs (DDT-Onema) et les Agences de l'eau dépasse difficilement la dizaine d'ouvrages effectivement aménagés par département, ce qui est notoirement insuffisant, en particulier dans les bassins où le classement liste 2 a été le plus étendu en linéaire (voir exemple). D'autre part, une frange non négligeable des propriétaires est hostile à la manière dont la continuité écologique est mise en oeuvre, ce qui se traduit de diverses manières : absence de réponse aux lettres d'information DDT, refus des prescriptions faites par bureaux d'études, demande à l'Etat de motiver les obligations d'équipement, etc. Le délai de 5 ans n'est donc pas réaliste. Il faut ajouter un enjeu de gouvernance : le choix d'un moratoire serait de nature à apaiser la situation de plus en plus tendue entre les associations, les élus locaux et l'Etat, condition d'une reprise des échanges dans un climat plus calme et constructif. Sans moratoire, les contentieux juridiques seront nombreux dès 2017 car d'éventuelles mises en demeure préfectorales seraient contestées devant les tribunaux administratifs pour non respect des motivations complètes et procédures contradictoires impliquées par le L 214-17 CE (voir ce point).

Rappel du caractère exceptionnel de l'effacement et de ses conditions de mise en oeuvre
Le choix a été opéré par le Ministère de l'Ecologie de favoriser la solution de destruction des ouvrages (Circulaires de 2010 et 2013). Les services de l'Etat ont également appuyé cette proposition dans les commissions de certaines Agences de l'eau en charge d'élaborer les programmes de mesures (subvention maximale à l'effacement, minimale aux dispositifs de franchissement non destructifs). La légalité de ce choix est contestée, car les notions d'effacement (arasement, dérasement) sont absentes de la LEMA 2006 et de la loi de Grenelle 2009, qui demandent au contraire des aménagements et équipements. Il est démontré sans conteste que les députés et sénateurs ont volontairement exclu la mention de l'effacement dans les textes de loi relatifs à la continuité écologique. Outre la légalité douteuse des injonctions à effacer, plusieurs problèmes écologiques se posent, qui sont actuellement mal gérés en cas d'effacement : bilan chimique des nutriments, bilan de pollution des sédiments, risques d'espèces invasives, tenue des berges et fondations, garanties sur les crues et étiages, absence d'évaluation des services rendus par les écosystèmes aménagés, etc. Enfin, ce choix est perçu comme une provocation symbolique par les associations, et fait apparaître la réforme de continuité écologique comme une entreprise punitive, excessive et autoritaire. Il ne paraît pas possible d'obtenir une adhésion à la réforme sans commencer par formaliser un rappel du caractère exceptionnel de l'effacement, l'urgence de l'entourer de toutes les précautions environnementales nécessaires s'il est la seule option souhaitée et la nécessité de le proscrire dès lors que le maître d'ouvrage, ou les tiers ayant-droit dans l'influence du remous s'y opposent. Une instruction formelle devra être donnée aux services préfectoraux en ce sens, afin que chaque maître d'ouvrage comme chaque tiers dans l'influence du site puisse s'en prévaloir et se prémunir d'une interprétation locale tendancieuse de la loi.

Faisabilité économique des aménagements de continuité
Les bureaux d'études coûtent entre 5 et 50 k€ selon la complexité du site. Les travaux prescrits coûtent en moyenne 50 k€ du mètre de chute. Il en ressort que le maître d'ouvrage désireux de faire des aménagements de franchissement doit (en moyenne et hors financement exceptionnel) affronter des coûts allant de dizaines à centaines de milliers d'euros, même après subvention des Agences. Ces sommes excèdent parfois la valeur foncière du bien. Elles sont hors de portée des particuliers, et elles mettent en danger les petites exploitations (particulièrement s'il faut y ajouter des aménagements d'ichtyompatibilité et diverses autres pressions réglementaires concomitantes aux exigences de continuité écologique). Sont nécessaires sur ce plan : une analyse plus détaillée des structures de coûts et une sélection des solutions les plus abordables ; un choix prioritaire des solutions les moins coûteuses (primat du réalisme économique indispensable à la réussite de la réforme) ; une révision de la politique de financement des Agences avec un taux plus élevé pour les passes à poissons et autres dispositifs de franchissement ; une recherche de financeurs complémentaires aux Agences et/ou de ménanismes publics de soutien ou indemnisation.

Audit scientifique de la continuité écologique (objectifs, méthodes, résultats)
Au cours des 5 années écoulées, de nombreux travaux de recherche français, européens et internationaux ont concerné l'influence relative de barrages sur la qualité biologique / chimique des rivières, ainsi que des analyses critiques des protocoles ou des résultats des opérations de restauration écologique. Ces travaux tendent à conclure, de manière convergente, que l'impact des ouvrages est modeste, que la probabilité d'obtenir des résultats rapides sur des critères de qualité de type DCE 2000 est faible et que les réhabilitations hydromorphologiques doivent être programmées avec soin, notamment en tenant compte de l'ensemble des impacts du bassin comme des capacités de résilience des milieux. D'autres travaux, relatifs à l'histoire de l'environnement ou à la modélisation des bassins, suggèrent que les petits ouvrages déjà présents au XIXe siècle ont eu des impacts faibles sur l'évolution des migrateurs et exercent des pressions très modestes. Pour finir, la recherche scientifique met aussi à jour des effets positifs des ouvrages, comme le rôle auto-épurateur des retenues vis-à-vis des nutriments (ce qui n'est pas négligeable en France au regard du problème de pollution des eaux). L'ensemble de ces recherches doit mener à une audit scientifique des politiques de continuité, qui ont été conçues et formalisées sur la base de connaissances plus anciennes. Cet audit doit inclure un comparatif avec les choix des autres pays européens (cet exemple) et avec les retours d'expérience nord-américains, ainsi qu'une analyse coût-efficacité des aménagements déjà réalisés et faisant l'objet d'un suivi.

Etude scientifique de l'impact spécifique des petits ouvrages
La littérature scientifique internationale sur la continuité écologique – concept développé à partir des années 1980 – concerne pour l'essentiel des ouvrages de dimension importante (plus de 5 m), et en particulier les effets sur la rivière des grands barrages de production ou de régulation. Cela ne correspond pas à la réalité du patrimoine hydraulique français : dans le ROE de l'Onema, les ouvrages moins de 2 m forment environ 90% des obstacles à l'écoulement, et les moins de 1 m environ 50%. Il est indispensable de procéder à une étude scientifique (impliquant nos laboratoires de recherche) de l'impact spécifique des petits barrages (sachant que les travaux existants sur le taux d'étagement n'ont pas le rigueur suffisante pour informer le gestionnaire). La variabilité des indicateurs de qualité DCE (écologie, particulièrement diatomées, invertébrés et poissons) doit y être rapportée à la hauteur des ouvrages, aux taux d'étagement / fractionnement des tronçons, aux indicateurs de pollution chimique ou physico-chimique, aux autres pressions du bassin versant (usages des sols notamment) et bien sûr aux conditions naturelles (écorégions, pente, température, etc.). Le protocole de cette recherche doit permettre d'évaluer la variance totale de qualité écologique ainsi que la dépendance de cette variance à la hauteur / la densité des ouvrages. Ses résultats doivent avoir une visée applicative : définir des priorités d'aménagement en fonction de la nature des ouvrages hydrauliques. La notion d'obstacle à l'écoulement à partir de 20 cm de hauteur est bien trop vague pour informer une politique à échelle des bassins.

Révision des classements, méthodologie de diagnostic par rivière et priorisation par bassin versant
Dans sa mise en oeuvre actuelle, la continuité écologique est déficiente au plan des diagnostics appuyés sur des connaissances, et elle conduit donc à des dépenses publiques inutiles ou non-optimales. Typiquement, on finance des bureaux d'études qui analysent de manière très partielle des sites ou (au mieux) des groupes de sites sur un tronçon. Ces BE font généralement un travail correct d'ingénieur, mais ils ne disposent pas des méthodes ni des outils de la recherche : ils se contentent donc d'un diagnostic superficiel local, ne tiennent pas compte des dynamiques de la rivière et du bassin versant (pression-réponse), ne sont pas capables de modéliser des trajectoires sédimentaires ou piscicoles (biotiques en général) donc de garantir des résultats, etc. A cela s'ajoute que les opérations de restauration ne sont pas priorisées par enjeu écologique (très mal estimé à échelle des bassins et des rivières), mais par opportunité politique locale (maître d'ouvrage consentant), d'où parfois des options douteuses (voir cet exemple sur le chabot, cet effacement en zone à IPR bon, ce bilan coût-bénéfice d'un aménagement, etc.). Comme l'avait rappelé le directeur de l'eau dans la Circulaire de 2013, la réforme de continuité écologique ne consiste pas à restaurer de l'habitat local, mais à rétablir des fonctionnalités de transit et franchissement là où elles sont nécessaires. Il est donc impossible de dire qu'un aménagement ou un effacement serait toujours une opération "sans regret" car on a supprimé une retenue : ce n'est pas le texte ni l'esprit de la loi, ce n'est pas la nature de nos obligations européennes DCE 2000, ce n'est pas non plus le besoin prioritaire des milieux. Il faut donc repenser, avec l'appui de la recherche académique, les méthodologies et les modèles pour réviser en conséquence les classements (zonage géographique, espèces-cibles, etc.). Les financements des agences dédiés aux connaissances et à l'acquisition de données sont totalement insuffisants aujourd'hui, ce qui conduit à des actions décidées en déficit d'information fiable sur les bassins versants.

Simplification des règles IOTA, harmonisation des interprétations des services instructeurs et gel de toute incertitude supplémentaire sur les évolutions réglementaires
Le droit de l'eau a été modifié dans sa partie législative par les lois de 2006 et 2009, et plus encore dans sa partie réglementaire. L'activité normative et prescriptive ne faiblit pas (comme en témoignent le décret de 01/07/2014 et l'arrêté du 11/09/2015), elle se mène généralement sans concertation ou sans prise en compte des objections des parties prenantes entendues, elle aboutit à une complexité illisible. A cela s'ajoute que les services instructeurs (DDT-Onema) et les Agences de l'eau n'ont pas les mêmes règles d'interprétation, de recommandation ou de subvention, donnant un fort sentiment d'inégalité devant les charges publiques et d'arbitraire dans les évaluations administratives. Les propriétaires d'ouvrages se trouvent en situation d'insécurité réglementaire permanente et doivent affronter des coûts de plus en plus élevés pour des travaux d'entretien courant. Le résultat est évidemment très négatif : défiance envers les services instructeurs, tentation de faire des travaux sans déclaration au regard du risque de demandes exorbitantes, inertie et absence d'entretien du bien face à la difficulté de faire des dossiers et au coût de les déléguer à des entreprises, etc. Il est nécessaire de stopper cette suractivité réglementaire transformant le droit de l'environnement en maquis inaccessible, de publier un guide clair sur les régimes (libre-déclaration-autorisation) relatifs à chaque action d'entretien (curage bief, curage retenue, changement vanne, relance turbine, etc.), de définir des pratiques raisonnables au plan de l'exécution et économiquement acceptables (sur l'analyse des sédiments en cas de curage, sur les pêches électriques de sauvegarde, etc.) au regard des enjeux environnementaux qui sont souvent très modestes.

Etudes in situ de mortalité en turbines de petites puissances
Outre l'estimation du potentiel en petite hydro-électricté (moins de 100 kW) déjà demandée par le CGEDD, il convient de mener une étude spécifique sur la mortalité en turbines de petites puissances. Les positions actuelles de l'Onema (comme les modélisations plus récentes menées en Loire-Bretagne) sont fortement contestées car elles s'appuient sur des modèles de mortalité n'ayant rien à voir avec des petits sites de 5 à 250 kW (et sur des protocoles ne correspondant pas au comportement naturel du poisson à l'approche d'une chambre d'eau). Des propriétaires de petites centrales hydro-électriques sont volontaires pour participer à des études in situ de mortalité, à condition que le protocole de ces études reflète les conditions réelles d'exploitation et permette des conclusions robustes suivies d'effets en terme d'évolution réglementaire. L'enjeu n'est pas négligeable puisque les services de l'Etat demandent par principe des mesures d'ichtyompatibilité (grille fine, goulotte de dévalaison, passe, contrôle de mortalité, etc.) qui sont coûteuses et qui rendent non-rentables la remise en service de beaucoup de petites puissances – alors que dans le même temps, on a vu arriver sur le marché des équipements énergétiques permettant de relancer tout site, y compris très modeste, de manière relativement simple. Le frein à l'équipement des petites puissances hydro-électriques est essentiellement dans la complexité réglementaire inadaptée à des sites très modestes, et dans le coût économique qu'induisent des demandes disproportionnées aux enjeux écologiques.

En conclusion
Les problèmes de mise en oeuvre de la continuité écologique ne viennent pas des moulins et riverains, mais de l'incapacité du Ministère de l'Ecologie à construire une vraie concertation avec eux, à admettre que l'effacement massif des ouvrages hydrauliques n'est pas une solution recevable sur ce compartiment de la rivière et à produire des demandes réalistes au plan économique. L'inertie du Ministère sur les recommandations CGEDD 2012 témoigne hélas! amplement de sa mauvaise volonté. Ces recommandations étaient valables : elles doivent être appliquées, et non écartées. S'y ajoutent 8 propositions qui sont fondées sur des retours empiriques du terrain et des analyses de la littérature scientifique. Leur motivation est raisonnable, leur examen est indispensable. Il est d'ores et déjà acquis que le délai de 2017-2018 pour l'exécution des aménagements de continuité écologique est intenable, et que la persistance à imposer ce délai se traduirait par des contentieux pour les nombreux maîtres d'ouvrage refusant les termes qui leur sont aujourd'hui imposés. Nous appelons donc à prononcer en premier lieu un moratoire sur l'exécution de cette réforme. C'est le préalable nécessaire à tout examen de fond des questions sans réponses depuis 3 ans.

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