mercredi 10 août 2016

Délai de 5 ans pour la mise en conformité à la continuité écologique: comment en profiter?

La loi "biodiversité" vient de modifier le régime de mise en oeuvre de la continuité écologique, en accordant un délai de 5 ans si des propositions ont été faites au service de police de l'eau. Cette mesurette est très loin de répondre aux modifications profondes que demande la réforme de continuité pour correspondre à un vrai intérêt général, et non comme aujourd'hui à la vision particulière de quelques lobbies minoritaires et idéologues administratifs, sans effet majeur sur la qualité chimique et écologique de nos rivières. Mais cette évolution de la loi, inspirée par la conscience croissante des députés et sénateurs de nombreux problèmes liés à  la continuité écologique, desserre au moins l'étau de l'urgence et atténue le chantage sur les propriétaires. Explications et premières lettres-types pour bénéficier de ce délai. (Mise à jour août 2017 : un paragraphe de précision sur la notion d'indemnité. Voir aussi l'article L 214-18-& CE qui exempte de continuité le moulin producteur, lire ici pour le vote de cette loi et ici pour l'interprétation du ministère). 




La loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages vient d'être publiée au Journal officiel.

Dans le domaine de la continuité écologique, et pour le cas des ouvrages hydrauliques classés en liste 2 au nom de l'article L 214-17 CE (voir notre lecture détaillée de cet article, à connaître impérativement), la loi institue un délai supplémentaire de 5 ans.

L'article 120 de cette loi "biodiversité" (qui modifie l'article L 214-17 CE) énonce en effet:
Article 120Le premier alinéa du III de l'article L. 214-17 du même code est complété par une phrase ainsi rédigée :«Lorsque les travaux permettant l'accomplissement des obligations résultant du 2° du I n'ont pu être réalisés dans ce délai, mais que le dossier relatif aux propositions d'aménagement ou de changement de modalités de gestion de l'ouvrage a été déposé auprès des services chargés de la police de l'eau, le propriétaire ou, à défaut, l'exploitant de l'ouvrage dispose d'un délai supplémentaire de cinq ans pour les réaliser.»
Qu'est-ce que cela signifie ?
Les rivières ont été classées en liste 1 ou liste 2 par des arrêtés de bassin pris entre 2012 et 2013 (variable selon les régions, voir en bas de cet article les dates exactes). Il y avait initialement un délai de 5 ans pour exécuter la mise en conformité à la continuité écologique en liste 2 (soit 2017 ou 2018). Ce délai est rallongé de cinq années.

Pourquoi ce délai a-t-il été voté?
Car la kafkaïenne et brutale réforme de continuité n'est évidemment pas applicable, comme les précédentes en ce domaine depuis 1865. Il faut savoir qu'entre 10 et 20% seulement des ouvrages (selon les bassins) ont été mis en conformité à date (en commençant par des ouvrages publics, VNF, collectivités, ou des industriels n'ayant pas le choix), et que de nombreux autres chantiers sont bloqués car les propriétaires ne sont pas satisfaits des propositions qui leur sont faites (quand il y a proposition).

Ce délai de 5 ans est-il satisfaisant?
Non. Nous ne demandons pas la charité d'un délai de 5 ans, mais une révision complète de la mise en oeuvre de la réforme de continuité écologique : choix prioritaire de bonnes mesures de gestion des ouvrages (ni casse ni passe), financement public intégral des dispositifs de franchissement, motivation sérieuse et non bâclée de la nécessité des chantiers, arrêt immédiat de la pression à l'effacement (voir la position des 12 partenaires nationaux du moratoire). Donc la mobilisation continuera et s'accentuera tant que l'idéologie administrative de la destruction d'ouvrage et de la dépense disproportionnée ne sera pas abandonnée.

Ce délai de 5 ans a-t-il quand même des avantages ?
Oui. Il desserre l'étau de la pseudo "urgence", argument utilisé par les DDT-M et Agences de l'eau pour pousser le propriétaire à des solutions précipitées et non réellement consenties. En général, le chantage s'exerce par la menace financière (les maigres subventions sont censées disparaître sous peu, disent toutes les agences de l'eau) et par la menace règlementaire (des mises en demeure seront faites et des amendes seront mises, promettent toutes les DDT-M).

Faut-il user de ce délai de 5 ans?
Oui, afin de limiter le risque d'une mise en demeure de la Préfecture. Une telle mise en demeure pourrait de toute façon être attaquée au tribunal administratif pour excès de pouvoir et défaut de motivation (voir cet article), mais autant prévenir et mettre toutes les chances de son côté. Par ailleurs, au rythme accéléré où les élus découvrent les problèmes de mise en application de la continuité, celle-ci va connaître assurément d'autres réformes dans les mois et années à venir. Donc, il est surtout urgent de ne pas se presser dans la confusion actuelle, où la Ministre de l'Environenment demande d'ores et déjà l'arrêt des effacements quand les établissements administratifs agissent encore à leur guise et en grand désordre.

Comment faire jouer le délai de 5 ans?
Notre association propose la démarche décrite ci-après. Elle demande évidemment une certaine rigueur de la part de chaque maître d'ouvrage. Il est préférable que les associations travaillent à faire des réponses groupées et coordonnées, afin que l'administration ne puisse exercer des pressions individuelles.

Quatre cas de figure existent
Dans les 4 cas ci-dessous, vous devez de toute façon :
  • envoyer un courrier recommandé avec accusé de réception (à conserver comme preuve),
  • écrire à la DDT-M de votre département (adresse sur site de la préfecture), qui est le seul service instructeur représentant l'Etat régalien (contrairement à l'Onema, à l'Agence de l'eau, aux syndicats),
  • donner comme objet et intitulé de votre courrier "dépôt auprès des services chargés de la police de l'eau des propositions d'aménagement ou de gestion de l'ouvrage", c'est-à-dire reprendre exactement le texte de la loi créant le délai (ce sera opposable au tribunal).

> Cas n°1 : votre ouvrage a fait l'objet d'une étude, vous êtes d'accord avec l'une des propositions et le financement est correct
C'est le cas le plus simple, mais aussi le plus rare pour les solutions non destructives. Dans cette hypothèse, pas de souci particulier : les travaux seront réalisés sur la proposition faite qui vous convient. Ce n'est pas grave s'ils débordent au-delà du délai légal initial de 5 ans, le caractère non problématique du chantier ne devrait pas pousser l'administration à une vigilance particulière. A noter: si votre choix est celui de l'effacement de l'ouvrage donc de la modification locale complète de l'écoulement, il faut encore s'assurer que le chantier, notamment la disparition du plan d'eau, ne contrevient pas aux droits des tiers, à la protection du patrimoine et du paysage, à la préservation de la qualité des milieux aquatiques. Vous devez également obtenir une décharge de responsabilité en cas de problèmes futurs liés au chantier (faute de quoi vous serez civilement et pénalement responsable si un voisin a une berge ou un bâti riverain qui s'effondre, si un ouvrage d'art est fragilisé, si le régime modifié d'inondation provoque des problèmes, etc.).

> Cas n°2 : votre ouvrage a fait l'objet d'une étude, vous êtes d'accord avec l'une des propositions mais le financement n'est pas correct et ces travaux sont inaccessibles
C'est un cas beaucoup plus fréquent. Aujourd'hui, les Agences de l'eau financent mal des passes à poissons et autres dispositifs de franchissement, le restant dû est trop élevé pour des particuliers, des petites exploitations ou des collectivités modestes propriétaires d'ouvrage. Vous envoyez alors un courrier de ce type:
Madame, Monsieur,
Je vous prie de noter par la présente que je souscris à l'une des propositions d'aménagement qui m'a été faite concernant l'ouvrage hydraulique dont je suis propriétaire. Il s'agit de [préciser la nature de cette proposition].
Conformément à l'évolution récente de l'article L 214-17 CE, je souhaite bénéficier d'un délai 5 ans supplémentaires pour la mise en conformité du site. En effet, et je vous prie d'en prendre note pour la suite, le coût de cet aménagement d'intérêt général excède mes capacités de financement et représente, selon les termes de l'articles L 214-17 CE, une "charge spéciale et exorbitante".
Je rappelle que la loi de 2006, contrairement à la loi de 1984 et à l’ancien article L 432- 6 CE que cette loi a abrogé, a expressément prévu une indemnisation du propriétaire ou de l’exploitant par l’Etat en cas de « charge spéciale et exorbitante ». Ce point a été défini par l’inspection générale de l’environnement en 2006 (IGE/05/052, Balland et Manfrédi 2006, p. 24) comme la condition de faisabilité de la réforme de continuité. Il va de soi que des travaux de continuité représentent une telle charge pour des particuliers, ce point ayant été reconnu par le rapport d’audit du CGEDD n°008036-03 de décembre 2016. 
Les travaux ne pourront donc être réalisés que si je bénéficie d'une "indemnité" comme prévu par ledit article. Au demeurant, des propriétaires d'ouvrages ont déjà bénéficié en France de subventions allant de 80 à 100% pour des aménagements similaires à celui envisagé dans mon cas, pour l'application du même article L 214-17 CE, donc l'égalité des citoyens devant la loi et les charges publiques doit être respectée. Dans le cas contraire, d'autres solutions moins coûteuses (comme une gestion de l'ouvrage en l'état) devraient être envisagées.
> Cas n°3 : votre ouvrage a fait l'objet d'une étude, vous êtes en désaccord avec l'ensemble des propositions faites
Ce cas de figure est plus délicat à traiter de manière standardisée (lettre-type) car il faut comprendre les raisons pour lesquelles le maître d'ouvrage est en désaccord avec les solutions proposées. Notre exemple de courrier ci-dessous reprend le cas le plus souvent observé, à savoir des solutions limitées à un arasement ou un dérasement. Mais dans ce cas (ouvrage étudié, désaccord complet), il vaudra mieux se rapprocher d'une association, d'un bureau d'études et/ou d'un avocat pour argumenter sur le fond le refus des propositions faites. Dans tous les cas, prenez date avant la fin de la première échéance règlementaire et proposez au moins une solution formelle, afin de faire jouer le délai de 5 ans supplémentaires.
Madame, Monsieur,
Suite au classement en liste 2 de la rivière [nom], l'ouvrage hydraulique dont je suis propriétaire a fait l'objet d'une étude visant à sa mise en conformité à la continuité écologique. Aucune des "solutions" proposées n'a mon agrément, car elles reviennent à effacer totalement ou partiellement l'ouvrage (ce que la loi ne prévoit pas dans l'article L 214-17 CE, puisque chaque ouvrage doit être "géré, équipé, entretenu" et non pas "arasé, dérasé").
Je vous prie donc de noter ma proposition alternative : bonne gestion du vannage et des niveaux en fonction du besoin des espèces et en conformité avec l'usage ancestral du bien, qui n'a pas historiquement impliqué le déclin d'espèces piscicoles ou autres.
Je reste à votre disposition s'il est nécessaire de préciser pour l'avenir ces règles de gestion.

> Cas n°4 : votre ouvrage n'a fait l'objet d'aucune étude et d'aucune proposition de l'administration
Ce cas est aussi fréquent, le nombre très important d'ouvrages classés en liste 2 excède largement la capacité de traitement de l'administration et des syndicats, parcs naturels régionaux et autres EPCI/EPTB en charge de la rivière. Vous envoyez alors un courrier de ce type:
Madame, Monsieur,
Suite au classement en liste 2 de la rivière [nom], je n'ai reçu à ce jour aucune proposition de votre part sur la continuité écologique au droit de mon ouvrage, alors que le texte de la loi fait obligation à votre administration de prescrire des "règles" de gestion, d'entretien et d'équipement : "Tout ouvrage doit y être géré, entretenu et équipé selon des règles définies par l'autorité administrative, en concertation avec le propriétaire ou, à défaut, l'exploitant" (article L 214-17 CE).
J'en déduis, et cela correspond à ma propre interprétation, que l'ouvrage en l'état ne pose pas de problème majeur à la continuité écologique et n'appelle pas de modification de sa structure ni de sa gestion.
Dans le délai imparti par la loi, faute d'une étude démontrant la nécessité d'une alternative, je vous transmets donc par la présente et vous prie de noter ma proposition de gestion de l'ouvrage : poursuite de la gestion actuelle qui n'impacte pas les milieux.
Dans l'hypothèse où vous seriez en désaccord avec cette proposition de ma part, merci de m'adresser une étude complète motivant la nécessité et justifiant la faisabilité d'autres solutions, ainsi que le régime d'indemnité si ces solutions représentent une "charge spéciale et exorbitante" au sens donné par le législateur. Je précise que ces solutions que vous voudrez bien m'adresser excluent par avance tout effacement, arasement ou dérasement, car ces hypothèses sont non prévues par le texte de la loi, contreviennent à la consistance légale autorisée de mon bien et représenteraient en conséquence un excès de pouvoir dans l'interprétation de la volonté du législateur. 
Je rappelle enfin que la loi de 2006, contrairement à la loi de 1984 et à l’ancien article L 432- 6 CE que cette loi a abrogé, a expressément prévu une indemnisation du propriétaire ou de l’exploitant par l’Etat en cas de « charge spéciale et exorbitante ». Ce point a été défini par l’inspection générale de l’environnement en 2006 (IGE/05/052, Balland et Manfrédi 2006, p. 24) comme la condition de faisabilité de la réforme de continuité. Il va de soi que des travaux de continuité représentent une telle charge pour des particuliers, ce point ayant été reconnu par le rapport d’audit du CGEDD n°008036-03 de décembre 2016. Les seules études de faisabilité coûtent entre 5 et 20 k€ et sont inaccessibles à des particuliers.
Ces premières propositions sont publiques et libres de reproductions ou de modifications (conformément à la pratique générale de l'association Hydrauxois). Elles peuvent être discutées ici (utiliser la fonction commentaire ci-dessous) et chacun peut les adapter localement, proposer des améliorations, etc.

Nous attirons à nouveau l'attention des propriétaires et surtout de leurs associations sur l'intérêt d'une stratégie collective, unitaire et transparente, là où les casseurs d'ouvrages hydrauliques ont amplement démontré leur préférence pour des pressions individuelles, des manoeuvres opaques, des attitudes de fuite ou de contournement devant le nécessaire débat démocratique. Par ailleurs, et afin de créer ce débat qu'on nous refuse, les campagnes d'effacement doivent être combattues si elles sont bâclées ou résultent d'une mauvaise concertation, notamment avec les riverains et les associations (voir ce texte de synthèse, ce modèle de lettre à la Ministre pour l'inciter à exiger le respect de ses propres instructions aux préfets contre la démolition du patrimoine).

Date des arrêtés de classement liste 2 en métropole
Ces arrêtés font courir le délai initial de 5 ans. Vous devez solliciter le délai supplémentaire de 5 ans avant la date de première échéance réglementaire.
Bassin Loire Bretagne : 10 juillet 2012 (2017)
Bassin Seine Normandie : 18 décembre 2012 (2017)
Bassin Artois Picardie : 20 décembre 2012 (2017)
Bassin Rhin Meuse : 28 décembre 2012 (2017)
Bassin Rhône Méditerrannée Corse : 19 juillet 2013 (2018)
Bassin Adour Garonne : 7 octobre 2013 (2018)

9 commentaires:

  1. Merci pour cette nouvelle stratégie que nous allons partager largement avec nos adhérents . Certes nous ne faisons pas l'aumône et espérons de plus larges modifications de la loi mais c'est déjà un premier résultat que nous n'aurions pas pu espérer il y a encore deux ans en arrière .
    merci pour votre combat exemplaire
    Fidèlement vôtre
    Asso. Les Amis des Moulins 61

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    1. En effet, nous restons critique mais nous ne boudons pas cette évolution, d'autant que la loi "patrimoine" a aussi apporté des modifications importantes au code de l'environnement (article à venir). Merci à vous de votre fidélité et de votre engagement, ces avancées reflètent la somme de nos efforts collectifs. Au final, les moulins pourraient bénéficier de cette tentative initiale de les faire disparaître, car beaucoup de propriétaires ont pris conscience de l'importance de leur droit d'eau et beaucoup d'élus se trouvent désormais sensibilisés à l'intérêt de ce patrimoine pour leur territoire (cela inclut les étangs et plans d'eau). Cela fait plus de deux millénaires que la petite hydraulique se développe dans nos vallées, on tiendra bon face à quelques intrigants de passage !

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  2. Je vous trouve bien optimistes... Ce progrès législatif est une victoire en trompe l'oeil, je ne suis pas bien sûr que ce que vous proposez marchera, mais nous verrons, peut être que ce sera de nature à faire évoluer l'autisme administratif actuel...Mais je trouve que sur ce point, nos élus sont plus prompts à poser des questions pour se faire mousser au parlement qu'à prendre leurs responsabilités pour faire vraiment évoluer la loi. Idem pour le patrimoine, le nouveau L214-17 protège les monuments historiques et les sites classés, qui sont déjà protégés. Merci bien, c'est très utile!

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    1. Les amendements "patrimoine" (dont nous parlerons dans un article dédié) vont un peu plus loin.

      Sinon, nous ne sommes pas vraiment "optimistes", nous cherchons surtout à "optimiser" la moindre avancée légale ou réglementaire pour défendre les ouvrages. Comme indiqué dans l'article, nous sommes encore très loin de la réforme complète dont la continuité écologique a besoin. Les parlementaires (et les ministres) sont rompus aux protestations de toute sorte, ils bougent s'ils voient que cela se mobilise. Par exemple, si l'on reste les bras croisés devant des effacements de seuil, ils en déduisent que finalement, cela ne pose pas réellement problème. S'ils voient des pétitions, des articles de presse, des contentieux, des manifestations, alors ils déduisent qu'il y a un problème. Mais ce sera un problème parmi 1000 autres sur leurs bureaux, donc patience, persévérance et combativité.

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  3. Un lecteur (merci PHV) nous fait observer qu'il manque le cas de figure de l'étude faite sur l'ouvrage et du désaccord sur toutes les conclusions de l'étude. Nous avons donc rajouté ce cas de figure. Il est néanmoins plus délicat à traiter car il faut plonger dans l'étude et comprendre la nature du désaccord.

    Nous en profitons pour rappeler que a) un propriétaire doit s'engager dans une étude de son ouvrage (généralement proposée par le syndicat de rivière) s'il se sent capable d'argumenter ou s'il est aidé par une association en capacité de le faire ; b) le désaccord sur la conclusion de l'étude doit être immédiatement signifié (et motivé) par courrier recommandé à la DDT-M, afin de ne pas laisser traîner l'illusion d'un consensus sur une pseudo-solution et afin de pouvoir justifier par la suite (si contentieux) le signalement d'un manquement au devoir de motivation complète des règles de gestion, équipement, entretien.

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  4. Quelle attitude irresponsable ! Vous poussez des propriétaires au conflit et jetez de l'huile sur le feu comme d'habitude. Vous serez là pour les défendre?

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    1. 1) Les "irresponsables" sont ceux qui cassent le patrimoine de leur pays, sèment la division sur les rivières, exercent des chantages insupportables sur les propriétaires d'ouvrage, s'acharnent sur des altérations secondaires en négligeant les autres, jouent aux apprentis sorciers avec les rivières et les milieux, du haut de leurs savoirs partiels et de leurs données incomplètes, voire inexistantes.

      2) Le "conflit" est né de cette réforme, plus exactement de son interprétation administrative maximaliste, conforme aux seuls diktats de FNE et de la FNPF, et des pratiques intolérables qu'elle a engendrées. N'inversez pas les rôles, vous récoltez ce que vous avez semé. Et ce n'est que le début de la récolte.

      3) Nous serons en effet auprès de nos adhérents pour les défendre, et nous y sommes déjà. Ils ne sont pas fous, comme 8 ou 9 ouvrages sur 10, ils n'ont aucune envie de détruire leur bien ni de se ruiner.

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  5. Les propriétaires d'ouvrages qui se posent des questions doivent s'engager à vos côtés et se défendrent jusqu'au bout. Les décisions des tribunaux tomberont, là vous aurez disparu et eux se retrouveront bien seuls. Il est très courageux d'encourager des propriétaires quand on ne possède pas de moulin. Y a qu'à, faut qu'on, on en voit beaucoup au bord des cours d'eau.

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    1. Tous les membres de l'association n'ont pas de moulin, puisque les riverains sont aussi bien concernés par les dérives actuelles de la politique de l'eau, mais tous les propriétaires de moulin adhérents partagent le même point de vue.

      Nous avons pour politique d'éviter le contentieux. Nous sommes arrivés à plusieurs reprises à des accords amiables avec l'administration, ce qui est préférable (et a occasionné des économies de quelques milliers d'euros aux adhérents concernés, ainsi que moins de souci pour tout le monde). Il y aura contentieux s'il y a mise en demeure de choisir une solution à laquelle le propriétaire ne consent pas (ou, comme dans le cas des effacements, si les dossiers des projets ne sont pas complets malgré nos requêtes). Hydrauxois travaillera dans cette hypothèse à limiter les coûts en coordonnant les procédures ainsi qu'aider les cabinets d'avocat à formaliser et optimiser l'argumentaire juridique. Le cas échant à assurer la première instance.

      Vous préjugez étrangement de la décision future d'un tribunal. Suggérez-vous que le tribunal administratif tend à reprendre la conclusion du préfet et que la séparation pouvoir exécutif / pouvoir judiciaire fonctionne très mal en France (parmi d'autres carences démocratiques manifestes, expliquant pourquoi la France est si conflictuelle dans tant de réformes)? Dans tous les cas, les adhérents sont prévenus qu'on s'engage dans un contentieux en prévoyant a minima d'aller jusqu'à l'appel, si possible jusqu'au Conseil d'Etat.

      Enfin, vous pratiquez ici ce que vous et vos amis pratiquez sur le terrain: faire peur. "Demain cela va être terriiiible, vous êtes seuls, choisissez donc le confort de notre solution, une destruction payée rubis sur l'ongle, signez là et plus de souci". C'est la juste image de la réalité de la continuité écologique: une réforme soi-disant d'intérêt général conçue par et pour une minorité, obligée d'exercer des pressions de toute nature pour s'imposer à des gens qui n'en veulent pas, inapte à avancer des gains écologiques tels que l'évidence de l'action s'impose d'elle-même, incapable finalement de se remettre en question et de dire "OK, on a manifestement foiré, reprenons sur des bases plus concertées et plus réalistes".

      Vous devriez vous interroger: tous les administratifs et gestionnaires ne sont pas heureux de cette évolution qui nuit à leur image et rend pénible l'exercice de leur fonction, certains commencent à nous confier leur doute ou leur amertume.

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