lundi 27 février 2017

Mauvaise gestion du réseau Natura 2000: le manque de rigueur des politiques environnementales menace leur crédibilité

La Cour des comptes européenne vient de publier un rapport pointant la mauvaise gestion des zones Natura 2000 par les Etats-membres. Au coeur des critiques des magistrats: les politiques de la biodiversité ne fixent pas d'objectifs clairs de conservation et ne mettent pas en place des indicateurs rigoureux de performance, de sorte que l'argent public est dépensé sans certitude sur la nature des bénéfices écologiques et sans progrès des connaissances sur la réponse des milieux aux mesures. Ce problème de sous-information de la programmation publique en écologie est chronique: on préfère multiplier des annonces de mesures plutôt qu'allouer le budget nécessaire à la connaissance sur chacune d'elles, ce qui est moins spectaculaire mais beaucoup plus nécessaire. Cela pose un sérieux problème d'efficacité et de crédibilité des politiques environnementales, comme on l'observe aussi bien dans le domaine de l'eau. 

Les directives européennes "Oiseaux" (2009/147/CE) et "Habitats" (1992/43/CEE) ont institué le réseau Natura 2000, conçu comme "réseau écologique européen cohérent de zones spéciales de conservation". C'est la pierre angulaire de la stratégie de l'UE en matière de biodiversité. Au total, 230 types d'habitats naturels et près de 1200 espèces animales et végétales bénéficient de cette protection. Concernant le zonage, 46 % du réseau Natura 2000 sont constitués de forêts, 38 % d'agro-écosystèmes, 11 % d'écosystèmes prairiaux, 16 % d'écosystèmes de landes et de fourrés, 11 % de zones humides et d'écosystèmes lacustres. Le réseau comprend également des écosystèmes fluviaux et côtiers.


L'audit de la Cour des comptes européenne visait à répondre à la question suivante: "Le réseau Natura 2000 a-t-il été mis en œuvre de manière appropriée?". Avec trois angles : la gestion, le financement et le suivi.

Nous publions ci-dessous quelques extraits du rapport de la Cour des comptes sur la question du suivi, qui apparaît avec la gestion comme le maillon faible du dispositif. C'est un phénomène que nous observons dans d'autres politiques environnementales, en particulier celle de l'eau : le législateur et l'administration dressent un catalogue de mesures allant dans toutes les directions (greensplashing), mesures auxquelles il manque souvent l'armature préalable d'un diagnostic scientifiquement rigoureux et l'accompagnement d'un suivi sur l'ensemble des paramètres d'intérêt (ceux visés par les mesures, mais aussi d'éventuels effets imprévus et indésirables).

L'écologie a été portée depuis 50 ans par un mouvement d'opinion (ONG, associations) fondé sur le sentiment diffus que la nature s'altère, parfois de manière irrémédiable, que le cadre de vie se dégrade s'il n'intègre pas la qualité de l'air, de l'eau, du sol et de leurs habitants. Mais l'écologie est aussi une science qui doit décrire avec précision les mécanismes d'évolution des milieux. Et quand elle devient une politique de conservation ou de restauration, elle a rapidement des coûts importants au regard desquels le résultat devient une nécessité, pas une option. Si l'on veut que l'environnement reste un objet important de la programmation publique, il faut faire la pédagogie de cette réalité et ré-équilibrer les budgets en faveur de la connaissance (diagnostic, suivi, compréhension) qui en est le parent pauvre par rapport aux immenses besoins de données et de travail sur ces données. Les bonnes intentions et belles déclarations ne suffisent pas à faire des choix efficients pour l'environnement:  ceux-ci se construisent sur des faits, des preuves et des modèles, comme toutes les politiques inspirées par la science.

Extraits de la synthèse de la Cour des comptes européenne :

"Les États membres n'ont pas suffisamment bien géré le réseau Natura 2000. La coordination entre les autorités compétentes, avec les parties prenantes et avec les États membres voisins n'a pas été suffisamment développée. Trop souvent, l'adoption des mesures de conservation nécessaires a été remise à plus tard ou ces mesures n'ont pas été définies de manière appropriée. Dans les États membres visités, l'évaluation des projets ayant une incidence sur les sites Natura 2000 n'a pas été effectuée de manière satisfaisante. Certes, la Commission supervisait activement la mise en œuvre de Natura 2000 par les États membres, mais la diffusion de ses orientations auprès de ces derniers n'a pas été optimale. La Commission a traité de nombreuses plaintes concernant Natura 2000. Dans la plupart des cas, une solution a été trouvée avec les États membres, mais la Commission a également diligenté des procédures d'infraction lorsque cela s'est avéré nécessaire.

Les systèmes utilisés pour assurer le suivi du réseau et établir des rapports le concernant n'étaient pas propres à fournir des informations complètes sur son efficacité, et aucun système d'indicateurs de performance spécifique de l'utilisation des Fonds de l'UE au profit de Natura 2000 n'avait été défini. Il existait des indicateurs au niveau du programme de financement (par exemple le Feader), mais ceux-ci portaient sur des objectifs généraux en matière de biodiversité et visaient davantage les réalisations que les résultats obtenus dans le domaine de la conservation grâce au réseau Natura 2000. Au niveau des sites, des plans de surveillance faisaient souvent défaut dans les documents de gestion des sites et, quand tel n'était pas le cas, les plans n'étaient pas suffisamment détaillés ou n'étaient pas assortis de délais et d'échéances. Les formulaires standard des données, qui contiennent des informations de base sur les caractéristiques des sites, n'ont généralement pas été mis à jour à la suite des activités de surveillance. Les données communiquées par les États membres en vue de l'établissement du rapport périodique de la Commission sur l'état de la nature ont apporté des indications sur les tendances en matière d'état de conservation, mais elles étaient trop souvent incomplètes et leur comparabilité était loin d'être assurée."

Concernant en particulier la question du suivi des indicateurs écologiques, le rapport souligne :

"Les systèmes de suivi et de surveillance ainsi que d'établissement de rapports visent à tenir la Commission et les États membres au courant de l'état d'avancement du réseau Natura 2000 et à fournir une base pour la prise de mesures de gestion appropriées. Plusieurs activités de suivi, de surveillance et d'établissement de rapports sont utiles dans le cadre de la mise en œuvre de Natura 2000. En ce qui concerne les fonds de l'UE, le suivi au niveau du programme devrait fournir des informations sur la mise en œuvre et les axes prioritaires de celui-ci: les indicateurs de performance devraient apporter des données fiables et à jour sur la question de savoir si les mesures de soutien du réseau Natura 2000 produisent les réalisations, les résultats et l'impact escomptés. Au niveau du site, un suivi des mesures de conservation devrait être effectué afin d'évaluer leur efficacité et leurs résultats. (…) 

Aucun système d'indicateurs de performance spécifique du réseau Natura 2000 n'avait été défini (…) n système consolidé pour assurer le suivi des réalisations et résultats liés à Natura 2000 dans le cadre des instruments de financement en gestion partagée au cours de la période de programmation 2007-2013 a fait défaut. En matière d'indicateurs, aucune approche commune aux différents programmes et Fonds n'a été adoptée au niveau des États membres ni à celui de l'UE. Pour la période de programmation 2014-2020 – hormis dans le cas du FEAMP, pour lequel deux indicateurs spécifiques de Natura 2000 ont été définis –, les éventuels indicateurs en rapport avec Natura 2000 seront «noyés» dans les indicateurs relatifs à la biodiversité. De ce fait, assurer le suivi des réalisations et des résultats spécifiquement attribuables au réseau Natura 2000 dans l'ensemble des Fonds comportera des difficultés.

Au niveau national, seuls trois des cinq États membres visités disposaient de plans détaillés pour assurer la surveillance de l'état de conservation de certains habitats naturels et espèces. Or, en France, la mise en œuvre de ces plans était restée incomplète ou avait été différée en raison de son coût élevé. En Roumanie, la seule mesure de surveillance spécifique dont notre audit ait permis d'établir l'existence concernait la population d'ours.

Au niveau des sites, nous avons constaté que des indicateurs, des valeurs cibles et des échéances appropriés faisaient défaut dans les plans de gestion. Cette absence est source de difficultés pour assurer efficacement le suivi de la mise en œuvre des mesures de conservation et s'avère donc préjudiciable à la réalisation des objectifs de conservation. Les plans de gestion présentés par quatre États membres visités comportaient des activités de surveillance, mais celles-ci n'étaient souvent ni suffisamment détaillées (par exemple, les plans ne précisaient pas comment l'impact des mesures envisagées sur les espèces et les habitats visés serait mesuré) ni assorties de délais et d'échéances (par exemple, la fréquence des activités de surveillance n'était pas indiquée)."

Il en résulte une recommandation finale :

"Recommandation n° 3 – Mesurer les résultats obtenus grâce au réseau Natura 2000
En ce qui concerne le système d'indicateurs de performance relatifs aux programmes de financement de l'UE, les États membres devraient, en vue de la prochaine période de programmation (qui débutera en 2021):
a) intégrer, au niveau des différents Fonds, des indicateurs et des valeurs cibles spécifiques de Natura 2000 et faire en sorte de permettre un suivi plus exact et plus précis des résultats obtenus grâce au financement de Natura 2000;
et la Commission devrait, pour la prochaine période de programmation:
b) définir des indicateurs Natura 2000 communs à tous les Fonds de l'UE.
En ce qui concerne les plans de surveillance des habitats, des espèces et des sites, les États membres devraient, d'ici à 2020:
c) pour pouvoir mesurer les résultats des mesures de conservation, élaborer des plans de surveillance au niveau des sites, les mettre en œuvre et actualiser régulièrement les formulaires standard des données."
Référence : Cour des comptes européenne (2017), Des efforts supplémentaires sont nécessaires pour exploiter pleinement le potentiel du réseau Natura 2000, Rapport spécial n° 1/2017, 77 pages.

Aucun commentaire:

Enregistrer un commentaire