lundi 18 juillet 2016

Continuité écologique : bonnes et mauvaises pratiques parmi les Agences de l'eau

La Bourgogne se trouve en tête de trois grands bassins versants (Seine, Loire, Rhône). Cette particularité permet à notre association de comparer les expériences d'échange avec les administrations et gestionnaires en charge de l'eau. Dans le domaine des ouvrages hydrauliques, le plus gros des problèmes de gouvernance se concentre sur les bassins Loire-Bretagne et Seine-Normandie. Une des raisons? L'Agence de l'eau Rhône-Méditerranée-Corse et son comité de bassin ont développé une politique plus raisonnable et équilibrée de la continuité écologique. Ainsi qu'une communication plus précise et plus transparente. Explications.

L'Agence de l'eau est un établissement administratif en charge de la redistribution financière des taxes sur l'eau et de la définition des programmes d'aménagement des bassins. C'est un acteur-clé de la politique menée sur les rivières à travers les orientations définies par le comité de bassin — et surtout préparées par les commissions techniques, car sur des sujets pointus comme la gestion de l'eau, l'essentiel se joue dans la formalisation préalable des textes (que les membres du comité de bassin votent sans avoir le temps ni la capacité d'approfondir).

Ce qu'une Agence de l'eau n'a pas envie de financer a peu de chance de voir le jour, vu les coûts des travaux en rivière rapportés aux faibles moyens des particuliers, des communes et des établissements intercommunaux comme les syndicats de rivière.

Depuis quatre ans, on constate que nos problèmes associatifs de gouvernance en Bourgogne se concentrent d'abord sur le bassin Seine-Normandie, ensuite sur Loire-Bretagne, et dans une moindre mesure sur Rhône-Méditerranée. (Nota : pour simplifier, nous désignons parfois ci-dessous les bassins par leurs acronymes, LB pour Loire-Bretagne, SN pour Seine-Normandie RMC pour Rhône-Méditerranée-Corse, AE signifiant agence de l'eau). Quelles en sont les raisons ?

Classement des rivières de 2013
Le classement des rivières à fin de continuité écologique, en particulier la liste 2 qui impose des mises en conformité sur un court délai (5 ans), concerne un linéaire nettement plus important en bassins Loire et Seine qu'en bassin Rhône. On dira que cela tient à la présence du bassin atlantique, pool de migrateurs plus conséquent que la Méditerranée. C'est inexact. Par exemple sur la tête de bassin séquanien, des centaines de kilomètres de linéaire ont été classés L2  malgré l'absence d'enjeux amphihalins (hors l'anguille qui pose peu de problème de migration sur la majeure partie de ces rivières, sauf celles fragmentées par de grands barrages). Il n'en pas été de même sur la tête du bassin rhodanien, dans la même région Bourgogne-Franche Comté.

La conséquence est évidente : moins d'ouvrages classés, c'est moins d'urgence et de pression, plus de moyens humains et financiers pour analyser chaque cas, plus de prudence et de progressivité dans la mise en oeuvre des améliorations sur ce compartiment. Autre conséquence de ce différentiel entre bassins: la politique de l'eau est peu lisible, des cours d'eau très similaires en position sur le réseau, en fragmentation par des moulins et autres ouvrages, en peuplements piscicoles sont tantôt classés tantôt non classés.

Dans le domaine technique et scientifique qu'est l'écologie des milieux aquatiques, il ne devrait pas y avoir une vérité d'un côté de la ligne de partage des eaux et une autre au-delà. On a donc un certain arbitraire administratif dans la désignation des masses d'eau d'intérêt pour la continuité écologique. Certaines Agences se sont "fait plaisir" en classant un grand nombre de rivières en 2012-2013, au point que ce classement est devenu ingérable dans le court délai de 5 ans (environ 10% seulement des ouvrages traités en Loire-Bretagne et Seine-Normandie, à un an seulement de l'échéance réglementaire). L'Agence de l'eau RMC a été plus réaliste de ce point de vue.



Gestion de la continuité écologique longitudinale dans la programmation de bassin
La lecture du dernier SDAGE 2016-2021 de l'AERMC est instructive : la continuité longitudinale (dispositions 6A-05 et suivante) y est bien sûr présente, mais modulée plus intelligemment qu'ailleurs.

Le texte sur la mise en conformité précise ainsi : "Aucune solution technique, qu’il s’agisse de dérasement, d’arasement, d’équipement ou de gestion de l’ouvrage, ne doit être écartée a priori. La question de l’effacement constitue une priorité dans les cas d’ouvrages n’ayant plus de fonction ou d’usage, ou lorsque l’absence d’entretien conduit à constater légalement l’abandon de l’usage." Certes, et nous le regrettons, l'effacement reste de première intention dans le cas flou des ouvrages sans "fonction" ou "usage". Mais il est clairement rappelé au préalable qu'on ne peut écarter les autres solutions. Au demeurant, on lit plus loin dans le même texte que le "patrimoine bâti et vernaculaire" doit être pris en considération dans les analyses coût-avantage des programmes de continuité des SAGE.

L'Agence de l'eau RMC évite aussi l'emploi des instruments trop grossiers comme les taux d'étagement, valorisés en LB et SN malgré leur base scientifique à peu près inexistante (voir en détail comment ces mesures sont décidées de façon arbitraire en commission) et leur inadaptation à un diagnostic fin des impacts réels de la fragmentation (voir par exemple Fuller et al 2015).

Cette gouvernance plus ouverte et moins dogmatique qu'ailleurs a été vérifiée en tête de bassin dans les échanges avec les services instructeurs de l'AERMC et dans les choix proposés sur certaines rivières classées L2. Nous ne sommes pas dans la logique du financement quasi-exclusif de l'effacement pratiquée ailleurs (le financement des solutions de franchissement étant dans les autres bassins pour l'essentiel limité aux usines hydro-électriques injectant sur le réseau ou aux ouvrages structurant de type navigation, fourniture d'eau potable, irrigation, soit au final très peu d'ouvrages).

Mise à disposition des informations, rigueur du volet connaissance
Enfin, la dernière différence que nous percevons concerne la politique de l'information. Toutes les Agences de l'eau souffrent d'un problème dans l'acquisition des connaissances sur chaque masse d'eau, le relevé de tous les indicateurs exigibles par la DCE 2000, la dispersion des données chez un grand nombre d'acteurs, leur bancarisation et leur intercalibrage assez aléatoires.

Un autre problème récurrent est la mise à disposition au public des jeux complets et historiques de ces données sur chaque masse d'eau du territoire. Néanmoins, l'Agence de l'eau RMC se différencie par un souci réel de publication du maximum d'informations par des interfaces relativement simples à utiliser (voir ce site et par exemple cette interface de recherche).

Autre point de différenciation : le conseil scientifique de l'Agence de l'eau RMC est plus étoffé que celui de ses consoeurs (à date l'Agence de l'eau Loire-Bretagne n'en a même pas... alors qu'elle est un mauvais élève en atteinte des objectifs de qualité, voir ici et ici), ce conseil publie plus régulièrement des avis.

Conclusion
Depuis le vote de la loi sur l'eau de 2006 et de la loi de Grenelle de 2009, des dérives administratives d'interprétation ont mené à un conflit ouvert entre l'administration et les propriétaires d'ouvrages hydrauliques. La raison en est la volonté affichée de privilégier la destruction pure et simple des seuils, barrages et digues. Les Agences de l'eau qui ont retranscrit le plus fidèlement cette approche brutale et dogmatique (Seine-Normandie, Loire-Bretagne) sont celles qui rencontrent le plus d'opposition sur le terrain – un point qui nous a été confirmé récemment dans nos discussions avec les inspecteurs du CGEDD. Le contre-exemple relativement pacifié du bassin Rhône-Méditerranée-Corse montre que ce n'est pas une fatalité : si nous sommes encore loin des bonnes pratiques de routine en diagnostic écologique de rivière, au moins n'observe-t-on pas de précipitation à classer des milliers de seuils et barrages au titre de la continuité écologique pour financer leur destruction à la chaîne. Si l'on veut réellement améliorer la gouvernance des ouvrages, il vaudrait mieux suivre les bons exemples que les mauvais…

11 commentaires:

  1. Le conflit est plutôt entre l'administration et les têtes bien pensantes de votre association puisque sur les opérations qui vous grattent, à savoir les effacements ou les arasements, ils sont d'accords. Ce conflit, vous l'entretenez puisque c'est votre fond de commerce. Les propriétaires les plus embêtés sont ceux qui n'ont entamé aucune démarche sur les L2, en suivant vos bons conseils.

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    1. Votre vision est éloignée de la réalité du terrain. Il suffit de regarder nos rivières (Seine, Cousin, Armançon...) pour observer que la très grande majorité des ouvrages classés L2 ne sont ni effacés ni aménagés aujourd'hui, la plupart n'ont même pas reçu une préconisation administrative de gestion, équipement et entretien (comme le texte de la loi y oblige pourtant l'administration, et non pas le propriétaire). Vous croyez que notre association est à l'origine de ces blocages? C'est flatteur, mais faux. Les maîtres d'ouvrage entendent aujourd'hui comme seul discours : vous détruisez votre bien ou vous vous ruinez en passe à poissons. A mesure qu'ils comprennent le piège où on les enferme, ils choisissent la bonne solution : adhérer à Hydrauxois (ou à d'autres associations) et se battre collectivement contre ce chantage inacceptable. Cela commence déjà à porter ses fruits, de nombreux politiques (dont la ministre de tutelle de l'administration en charge de l'environnement, ce qui n'est pas tout à fait rien) ont déclaré que la destruction des moulins devait cesser, les médias reprennent de plus en plus souvent le discours critique sur les choix absurdes des gestionnaires, le texte de l'article L 214-17 CE va déjà connaître deux modifications cet été, etc. Cette pression ne va certainement pas retomber tant que les arbitrages n'auront pas changé sur le fond.

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    2. "Les propriétaires les plus embêtés sont ceux qui n'ont entamé aucune démarche sur les L2, en suivant vos bons conseils."
      oui, ils sont très très embêtés...pas par les conseils, mais de constater qu'ils sont dans un étau;
      les autres, ceux qui, de guerre lasse, on détruit leur ouvrage grâce à une grosse subvention...ne peuvent plus vendre leur bien, ou alors à vil prix

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    3. Ajoutons pour certains de ceux qui ont détruit de probables problèmes à venir : bâtis qui supportent mal la mise hors d'eau, berges de voisins qui s'effondrent, régime local d'inondation qui change, etc. Pas partout bien sûr, mais statistiquement et sur un grand nombre d'ouvrages, cela arrivera de-ci de-là. Il sera intéressant de voir comme les compagnies d'assurance et les tribunaux vont traiter ces cas.

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  2. A quel texte de loi faites vous allusion, quand vous évoquez l'obligation de l'administration de préconiser un mode de gestion ou d’équipement ou de d'entretien?

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    1. Au texte de l'article L 214-17 CE, qui est très clair ("selon des règles définies par l'administration"), voir cet article
      http://www.hydrauxois.org/2015/11/continuite-ecologique-revenir-au-texte.html

      Tout ouvrage n'ayant pas fait l'objet d'une étude avec proposition de mise en conformité, validée par la DDT, devra envoyer un recommandé de constat de carence avant le terme réglementaire du classement (et notre association le fera au nom de l'ensemble de ses adhérents, pour simplifier par la suite les actions conjointes).

      Le même article L 214-17 CE pose le principe d'une indemnité pour "charge spéciale et exorbitante", le juge appréciera si déprécier la valeur foncière d'une propriété ou demander des dizaines de milliers d'euros de dépense à un particulier peut être raisonnablement considéré comme une charge de cette nature.

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  3. Rappel sur les Agences : "Faiblement contributeurs, les usagers professionnels (agriculteurs et industriels) s’avèrent au contraire sur-représentés dans les instances de décision. Selon les agences de l’eau, ils représentent de 55% à 73% des membres des conseils d’administration. Ce sont pourtant ces instances qui décident directement de l’attribution des aides financières ou de la représentativité des commissions créées ad hoc.
    Qui touche quoi? Impossible de le savoir de façon exhaustive. Selon la Cour des comptes, seules trois agences diffusent des informations sur les bénéficiaires (Rhin-Meuse, Adour-Garonne et Artois-Picardie). Pour le reste, c’est le flou total, alors même que le dispositif d’attribution favorise les conflits d’intérêts. Il n’est pas rare qu’une entreprise, une association ou une collectivité siégeant au conseil d’administration bénéficie elle-même de subventions, parfois très élevées, de l’agence de l’eau. Pour clore le tableau, l’attribution de ces aides est rarement contrôlée. Il est également impossible de connaître ses effets sur l’état des milieux aquatiques."
    http://www.journaldelenvironnement.net/article/cour-des-comptes-les-agences-de-l-eau-sous-le-feu-des-critiques,55384

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    1. Merci du rappel, nous préparons un article sur le dernier rapport OCDE 2016 concernant la politique française de l'environnement, et cela nous remet en mémoire la longue liste des rapports critiques non suivis d'effets (dont Cour des comptes 2015 sur les Agences).

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    2. En vous rendant sur le site www.eau-loire-bretagne.fr vous pourrez aisément constater que l'agence de l'eau LB publié aussi régulièrement la liste des aides financières qu'elle accorde.

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    3. Merci, auriez-vous un lien direct vers ces publications d'aides financières?

      Voici l'extrait du rapport des magistrats de la Cour des comptes:

      "a) L’insuffisante transparence des décisions d’aide financière
      D’une manière générale, l’attribution des aides est insuffisamment transparente qu’elle émane du conseil d’administration, de la commission des aides ou du directeur général. Si les comptes rendus des conseils d’administration des agences figurent sur les sites internet des agences, ce n’est pas le cas de ceux des commissions des aides.
      La liste des bénéficiaires et les montants versés ne sont rendus publics que dans quelques agences : celle de Rhin-Meuse diffuse ces informations dans un communiqué de presse après chaque séance de la commission, l’Agence de l’eau Adour-Garonne fournit un moteur de recherche pour identifier les bénéficiaires48. L’Agence Artois-Picardie publie sur internet les décisions d’attribution des aides du directeur général.
      Afin d’éviter tout soupçon de favoritisme ou de conflit d’intérêt, et de permettre aux citoyens de s’assurer de la bonne utilisation de l’argent public, il serait souhaitable de généraliser ces bonnes pratiques à l’ensemble des six agences."

      En page 75 de ce lien (source directe et non indirecte comme le message "anonyme 18:49" d'hier) :
      https://www.ccomptes.fr/content/download/79146/1980438/version/1/file/112-RPA2015-agences-et-politique-de-l-eau.pdf

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  4. re-bonjour,
    les moteurs de recherche vous permettent de retrouver sans difficulté cette page : http://www.eau-loire-bretagne.fr/nos_missions/aides_financieres
    Encore un rapport de la Cour des comptes réellement suivi d'effets !

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