"Il était temps d'arrêter la destruction de ce patrimoine" (Ségolène Royal)

Au cours des trois années passées à la tête du ministère de l'Ecologie, Ségolène Royal a clairement ré-orienté la politique gouvernementale en faveur du développement de la petite hydro-électricité, avec une condamnation de la destruction du patrimoine hydraulique au nom de la continuité écologique. Sa position vient encore d'être rappelée sans ambiguïté. Bilan de cette évolution, qui reste inachevée. 

La ministre de l'Ecologie, Ségolène Royal, a dévoilé la semaine dernière la liste des dix-neuf projets lauréats du premier appel d'offres "petite hydro-électricité" lancé en 2016 parmi lesquels des moulins anciens. S'emportant quelque peu dans le lyrisme, la ministre a déclaré: "pour la première fois dans l'Histoire de France, quatre moulins vont être identifiés et reconnus producteurs d'énergie"(source). En réalité, nombre de moulins étaient devenus des petites centrales hydro-électriques dès la fin du XIXe siècle, la houille blanche (en montagne) et la houille verte (en plaine) ayant accompagné l'électrification d'une France plus pauvre en charbon que ses voisins anglais et allemands.

Ségolène Royal a également déclaré : "Les 19 projets lauréats que je désigne aujourd'hui illustrent, malgré les résistances rencontrées, que l'on peut tout à fait concilier développement de l'hydroélectricité, défense du patrimoine que représentent nos anciens moulins, et préservation des continuités écologiques" (source). Et elle a ajouté: "Il était temps d'arrêter la destruction de ce patrimoine" (source)

Les barrages de la Sélune ont nourri le scepticisme de Ségolène Royal
Depuis sa nomination à la tête du ministère de l'Ecologie le 2 avril 2014, Ségolène Royal a porté la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte, la loi sur la biodiversité et les négociations de la COP 21. Sensible aux questions climatiques et énergétiques, elle s'est montré nettement plus dubitative sur d'autres aspects de l'écologie valorisés par ses prédécesseurs. C'est le cas en particulier de la continuité écologique.

Ségolène Royal a découvert l'enjeu de la continuité écologique avec le dossier des barrages de la Sélune (voir nos articles). Elle a refroidi certaines ardeurs en déclarant d'entrée de jeu à propos du projet de destruction des ouvrages: "Il faut que le rapport qualité-prix soit raisonnable. On ne met pas 53 millions d'euros pour faire passer les poissons" (source). Rapidement détestée par certains milieux pêcheurs et environnementalistes qui jouissaient jusqu'alors d'un soutien politique et financier de l'Etat sans aucun esprit critique sur ce dossier, Ségolène Royal n'a fait que constater la réalité :

• la continuité écologique coûte cher au sein du budget dédié à l'eau (sans doute plus de 2 milliards d'euros sur 5 ans si le programme était appliqué),
• elle est souvent impopulaire chez les riverains, qui y voient des chantiers publics inutiles, imposés, détruisant un cadre de vie apprécié,
• elle a des bénéfices écologiques parfois limités, et parfois confondus avec le seul bénéfice halieutique du loisir pêche (ce qui pose problème quand on prétend à un intérêt général limité en fait à des intérêts particuliers, et à des services rendus par les écosystèmes à peu près inexistants pour les citoyens non pêcheurs).

Ainsi, l'effacement des barrages de la Sélune pour environ 50 M€ permettrait la restauration d'une population locale de saumons atlantiques estimée entre 2000 et 3000 individus (à condition que les frayères amont soient aussi fonctionnelles et propres, ce qui ajoute des coûts non négligeables). En comparaison, les deux barrages de l'Elwha récemment effacés aux Etats-Unis pour 40 et 60 M$ bloquaient 8 espèces de salmonidés du Pacifique avec un potentiel de retours annuels d'anadromes estimé entre 380.000 et 500.000 individus (Pess et al 2008). Le constat de base de Ségolène Royal était donc assez fondé: sur un domaine qui reste relativement marginal au sein de la politique de l'eau, mais un domaine à fort enjeu symbolique et social par ailleurs, il est nécessaire de réfléchir à l'analyse coût-bénéfice des mesures et vérifier si elles répondent à de réelles priorités écologiques.

Des prises de position répétées contre la destruction des ouvrages, ayant entraîné un flottement dans l'administration de l'eau
Par la suite, et au-delà de la question particulière des grands chantiers sur les barrages normands, Ségolène Royal a exprimé à de nombreuses reprises son scepticisme sur la politique de destruction des ouvrages hydrauliques, en particulier des moulins (voir ses prises de positions en 2015-2016). A la fin de l'année 2015, la ministre a écrit une lettre d'instruction aux préfets leur demandant de cesser ces effacements lorsqu'ils rencontrent de l'incompréhension. Elle a dans le même temps demandé un audit de la politique de continuité écologique par le CGEDD, qui vient de rendre public son rapport (très critique) sur le sujet. Au cours des années 2016 et 2017, quatre réformes législatives ont modifié directement ou indirectement le régime de la continuité écologique, avec principalement un délai de 5 ans supplémentaires pour la mise en conformité des seuils et barrages en rivière classée, ainsi qu'une exemption pure et simple de continuité pour les moulins producteurs d'électricité. Ces réformes – quoique peu compréhensibles pour l'exemption – ont eu l'aval du gouvernement.

Alors que Ségolène Royal s'apprête à quitter ses fonctions ministérielles, où en sommes-nous? La situation est loin d'être clarifiée:

• la direction de l'eau et de la biodiversité du ministère, dont les dérives dans l'interprétation radicale des lois de 2006 et 2009 sont à l'origine des problèmes, a été clairement désavouée mais elle reste silencieuse;
• les DDT-M connaissent un certain flottement, faute d'avoir reçu des circulaires d'application claires sur les nouvelles orientations du ministère de tutelle et les nouvelles dispositions de la loi; 
• les agences de l'eau persistent dans leurs arbitrages actuels qui donnent la priorité financière au seul effacement des ouvrages hydrauliques, rendant de ce fait insolvables les autres solutions dans la plupart des cas;
• l'Onema a été intégré dans l'Agence française pour la biodiversité au 1er janvier 2017 et ne modifie pas substantiellement les éléments de connaissance publiés depuis 2006 sur le thème de la continuité écologique;
• les associations de riverains, moulins, étangs, protection de patrimoine et les syndicats de petite hydro-électricité ont salué les avancées réalisées depuis 3 ans, mais soulignent que rien n'a concrètement changé sur les problèmes de fond (coût trop élevé des aménagements, nombre trop important d'ouvrages classés) et que la continuité doit être encore réformée si l'on veut sortir des blocages sur les 17.000 ouvrages toujours orphelins de solution. 

Le futur gouvernement et le futur parlement héritent donc d'un dossier où des arbitrages et des évolutions sont encore nécessaires. Ce n'est évidemment pas l'abandon de la continuité écologique qui est en jeu, mais une manière plus réaliste, plus concertée et plus efficace de la mettre en oeuvre.

Illustration : Ségolène Royal en visite dans le bassin de la Sélune avec les élus normands, DR. 

Quelques millénaires de dynamique sédimentaire en héritage (Verstraeten et al 2017)

Une équipe de chercheurs belges montre, à travers trois ensembles hydrographiques en Belgique, en Turquie et aux Etats-Unis, que les dynamiques sédimentaires répondent à des modifications humaines sur une échelle de temps pluricentenaire à plurimillénaire. Ces évolutions, qui ne sont généralement pas à l'équilibre aujourd'hui, ne peuvent être comprises que par des analyses au cas par cas et ont des issues difficilement prédictibles compte-tenu du caractère complexe, non linéaire de la réponse du milieu à l'impact humain. Ainsi, les conclusions de l'hydro-écologie et l'hydromorphologie sont assez différentes des prescriptions génériques et "recettes" interchangeables que certains gestionnaires prétendent aujourd'hui promouvoir sous leur autorité. Cela incite à souhaiter, plus que jamais, une véritable analyse écologique de chaque rivière en son bassin versant, afin de cerner la nécessité et de clarifier la portée de nos actions par rapport à la dynamique à long terme des milieux concernés. 

Presque partout à travers le monde, l'érosion, le transport et le stockage sédimentaires ont été modifiés par l'expansion progressive des activités humaines. Ces processus, déjà soumis à la variabilité naturelle du climat, de la couverture végétale et de la tectonique, font également l'objet d'un forçage anthropique, c'est-à-dire d'une variation résultant de l'occupation des vallées par les sociétés humaines.

Pour comprendre ces phénomènes, Gert Verstraeten et ses collègues (Université et Centre des sciences archéologiques de Louvain) comparent les travaux menés sur la Dilje (rivière belge dans la ceinture de loess centre- et nord-européenne), les bassins du Bügdüz et Gravgaz (monts Taurus, chaîne calcaire du sud-ouest de la Turquie occupée depuis l'Antiquité) et plusieurs rivières des Etats-Unis (analyses de l'impact de la colonisation européenne et du développement de l'agriculture).

Nous exposons ici plus en détail l'exemple de la Dilje, bassin versant de 758 km2 et de faible altitude (max 168 m, min 75 m), avec une couverture de loess déposée à partir du Pléistocène. Les chercheurs analysent l'histoire de ce bassin à la lumière de l'analyse fine des dépôts sédimentaires et des pollens.

Cette première illustration montre l'évolution estimée du bilan sédimentaire sur trois périodes. En haut, l'érosion du bassin versant produit 69 Mt (mégatonnes) sur 7 millénaires. Le mouvement s'accélère avec l'occupation des vallées et le développement de l'agriculture: 209 Mt en l'espace de 3000 ans. Le mouvement se poursuit et s'intensifie sur le dernier millénaire: 534 Mt depuis l'An 1000.

Cette seconde illustration montre l'évolution des styles fluviaux et occupation des sols de la Dilje, dans les zones à lit majeur étroit (gauche) ou large (droite). La forme "naturelle" (au sens de spontanée en interglaciaire et préalable à une influence anthropique significative) de l'écoulement est en anastomose (lit ramifié en plusieurs bras, pas de lit mineur incisé drainant l'essentiel de l'écoulement). La connexion avec le flux de charge sédimentaire venu des versants tend à s'accentuer à mesure que les formations boisées (forêts de feuillus) se raréfient. Le style méandriforme et incisé de la rivière, avec une plaine d'inondation dépourvue de forêts (aulne dominant), s'impose tardivement. Les formations tourbeuses, de prairies ou forêts humides, régressent régulièrement au long de cette période.

Sans détailler les autres études de cas, on voit sur ce troisième graphique que les évolutions des taux de sédimentation ont été très différentes en Belgique (courbe continue), en Turquie (courbe en tirets) et aux Etats-Unis (courbe en pointillés). Les chercheurs soulignent notamment :

• aucun concept global d'évolution de la sédimentation après une perturbation anthropique ne peut être proposé;
• la connectivité entre les pentes des versants et le chenal définit des points de basculement (tipping points) au-delà desquels se déclenchent des effets significatifs dans la dynamique sédimentaire;
• les propriétés géomorphorlogiques et tectoniques des bassins et la rétroaction des sols à l'érosion compliquent encore la nature non-linéaire de la réponse à l'impact;
• les systèmes ne sont pas forcément à l'équilibre, on doit donc développer des modèles spécifiques de la réponse fluviale aux usages humains des milieux, et la prédiction de la réponse future aux pressions actuelles reste un défi majeur pour l'hydromorphologie.

Discussion
Les travaux de Gert Verstraeten et de ses collègues rejoignent ceux menés par l'équipe de Laurent Lespez sur les rivières de l'Ouest de la France, que nous avions commentés (voir Lespez 2015). Nous nous contenterons ici de quelques réflexions générales en lien aux orientations de la gestion publique de l'eau en France, qui a récemment mis en avant les dimensions morphologiques par rapport à la lutte classique contre les pollutions chimiques de l'eau.

Ces recherches nourrissent plusieurs réserves que nous avons mises en avant:

• le nouveau paradigme de "gestion écologique" des bassins (voir Morandi et al 2016) doit être cohérent avec son ambition et s'inspirer réellement de la recherche écologique contemporaine, au lieu d'une version parfois un peu simpliste, superficielle ou dépassée;
• les prescriptions génériques (à échelle nationale ou de grand bassin de gestion) ne sont guère adaptées à la dynamique toujours singulière des milieux que l'on entend préserver ou restaurer, le maillon faible de la gestion étant aujourd'hui la qualité du travail préparatoire à échelle de chaque bassin versant (là où il faut être rigoureux sur le diagnostic et les priorités d'action);
• la valorisation de principe du "transit des sédiments" (comme élément de continuité) ne fait pas sens si l'on ne s'interroge pas sur la trajectoire sédimentaire concernée, la nature de ce que l'on veut faire transiter, l'effet à l'aval des bassins, etc. C'est particulièrement vrai dans notre période (100 dernières années) marquée par des variations rapides d'emprise et déprise agricoles, ainsi que de notables changements d'intensité dans l'aménagement des sols (mécanisation, urbanisation) ;
• au regard de la longue modification des versants européens par une implantation humaine dense et précoce, la promotion d'une "renaturation" ou d'une "restauration morphologique" ne peut faire l'économie d'un débat sur la "nature" que l'on prétend rétablir ou sur l'état que l'on veut "restaurer". Par exemple, les styles méandriformes (promus un peu partout au lieu des chenaux récemment rectifiés, voir Hiers et al 2016) sont déjà des héritages tardifs de l'occupation humaine des sols et leur rétablissement, assez coûteux, doit d'abord justifier d'un intérêt écologique propre, sans que la référence à un modèle passé n'ait de sens au point de vue de "la naturalité" ou de "l'intégrité" du style fluvial.

Référence : Verstraeten G et al (2017), Variability in fluvial geomorphic response to anthropogenic disturbance, Geomorphology, doi:10.1016/j.geomorph.2017.03.027

Illustrations : extraites de l'article cité, droit de courte citation.

Pourquoi la GEMAPI va consacrer la mauvaise gestion écologique des rivières

GEMAPI, cela vous dit quelque chose? Ce nouvel acronyme dans la très riche collection de l'administration française signifie gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations. C'est une compétence qui, à compter du 1er janvier 2018, va être dévolue aux communes ou intercommunalités. Concrètement, cela sera confié le plus souvent à des syndicats mixtes travaillant à échelle du bassin versant. Cela avait tout l'air d'une bonne idée: enfin un interlocuteur local unique, responsable du bon état écologique et chimique des rivières du bassin versant. Mais la GEMAPI est d'ores et déjà le nom d'une erreur et d'une confusion: des éléments essentiels échappent en réalité à cette compétence, comme les pollutions, l'artificialisation des sols ou la gestion des ouvrages hydrauliques. Au nom de la GEMAPI, on va surtout faire de la restauration physique (morphologie) réduite au lit et aux berges, arbitrairement isolée des autres enjeux  écologiques et hydrauliques, aux antipodes de la vraie gestion intégrée à échelle du bassin versant. Les citoyens n'y gagneront pas en visibilité sur l'ensemble de l'action publique, cette dernière augmentant les risques d'être inefficace car fragmentée, mal informée et mal coordonnée. La directive cadre européenne sur l'eau (DCE 2000) a créé des outils de diagnostic et des méthodes d'action pour les bassins versants : c'est eux que nous voulons voir expliqués et appliqués désormais en toute transparence sur chaque rivière, pour sortir des initiatives éclatées ne s'engageant pas sur des résultats prioritaires ou des pratiques polluantes ne répondant pas de leurs impacts sur les milieux et la santé.

Revenons un peu en arrière pour comprendre l'ensemble des tâches concernées par le grand cycle de l'eau, c'est-à-dire les milieux naturels (par opposition au petit cycle des prélèvements à usage humain). L'article L 211-7 du code de l'environnement précise le régime général de gestion de la ressource en eau. Il discerne 12 types de compétences correspondant à autant d'enjeux :

1° L'aménagement d'un bassin ou d'une fraction de bassin hydrographique; 

2° L'entretien et l'aménagement d'un cours d'eau, canal, lac ou plan d'eau, y compris les accès à ce cours d'eau, à ce canal, à ce lac ou à ce plan d'eau; 

3° L'approvisionnement en eau; 

4° La maîtrise des eaux pluviales et de ruissellement ou la lutte contre l'érosion des sols; 

5° La défense contre les inondations et contre la mer; 

6° La lutte contre la pollution; 

7° La protection et la conservation des eaux superficielles et souterraines;

8° La protection et la restauration des sites, des écosystèmes aquatiques et des zones humides ainsi que des formations boisées riveraines; 

9° Les aménagements hydrauliques concourant à la sécurité civile; 

10° L'exploitation, l'entretien et l'aménagement d'ouvrages hydrauliques existants; 

11° La mise en place et l'exploitation de dispositifs de surveillance de la ressource en eau et des milieux aquatiques; 

12° L'animation et la concertation dans le domaine de la gestion et de la protection de la ressource en eau et des milieux aquatiques dans un sous-bassin ou un groupement de sous-bassins, ou dans un système aquifère, correspondant à une unité hydrographique.

Cet ensemble cohérent correspond à ce que l'on nomme la gestion intégrée du bassin versant. Le fonctionnement écologique d'un cours d'eau et de ses milieux ne répond pas à un seul compartiment – par exemple l'usage des sols sur les versants, la qualité de l'assainissement, la présence de barrages ou de digues –, mais bien à l'ensemble des impacts qui sont susceptibles de faire varier les propriétés biologiques, physiques et chimiques du système. Ces impacts agissent parfois ensemble, parfois non. Ils ont des effets synergistiques (se renforçant) ou antagonistes (se compensant). Ils ont une importance plus ou moins forte sur les espèces, selon leur nature ou leur intensité, avec des complexités dans le rapport de cause à effet (effet de seuil, effet cocktail ou effet de fenêtre non linéaires, etc.). Ils s'inscrivent dans un contexte plus global, notamment le changement climatique qui va influencer les conditions aux limites du bassin versant (température, précipitation).

Le tout forme un "système", c'est-à-dire un ensemble que l'on ne peut généralement pas comprendre de manière rigoureuse ou modifier de manière prédictible si l'on n'en possède pas tous les éléments et un bon modèle. En cela, la gestion écologique du bassin versant n'est pas comparable à l'action locale de protection d'une espèce particulière ou de conservation d'un milieu classé (comme les Natura 2000).

On prétend faire de la "gestion des milieux aquatiques" sans avoir la main sur des déterminants essentiels de ces milieux
La compétence GEMAPI (gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations) a été créée en 2014 par la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM). Concrètement, cette compétence est exercée par les communes ou par les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre (EPCI FP), c'est-à-dire les communautés de communes, agglomérations, communautés urbaines ou métropoles. Le plus souvent, ces communes ou intercommunalités vont transférer la compétence à un syndicat mixte qui sera en charge du bassin versant : syndicat de rivière, EPTB (établissement public territorial de bassin) ou EPAGE (établissement public d'aménagement et de gestion de l'eau).

Au premier abord, tout cela va dans la bonne direction : la gestion de la rivière en son bassin est confiée au plus proche du terrain, et si possible à un établissement spécialisé couvrant l'ensemble hydrographique.

Mais voilà où le bât blesse : la GEMAPI ne va pas concerner les 12 périmètres de la gestion de bassin énumérés ci-dessus, seulement 4 d'entre eux. En effet, la GEMAPI couvre les seules rubriques 1°) aménagement d'un bassin ou d'une fraction de bassin; 2°) entretien et l'aménagement d'un cours d'eau; 5°) défense contre les inondations et contre la mer ; 8°) protection et la restauration des sites, des écosystèmes aquatiques et des zones humides ainsi que des formations boisées riveraine de l'article L 211-7 CE.

Ce choix pose des problèmes évidents:

• la division administrative ne correspond pas à la réalité écologique, la compétence GEMAPI sera impuissante à traiter de manière cohérente l'ensemble des problèmes sur le bassin versant. Par exemple, l'assainissement ou la pollution agricole ne seront pas contrôlés par le même gestionnaire que la restauration de berge ou du lit mineur, alors que tous ont une influence sur les espèces (voir le travail de Villeneuve 2015 sur les impacts corrélés à la dégradation écologique des milieux aquatiques) ;
• au sein de la morphologie (dimension qui revient principalement à la GEMAPI), la répartition des tâches est également incohérente. Par exemple, l'artificialisation des sols (par l'urbanisation ou l'agriculture) est un élément essentiel de la dynamique sédimentaire et de la qualité des substrats de la rivière, de même qu'elle va impacter directement les inondations (augmentation du risque par déconnexion du lit d'expansion de crue ou intensification du ruissellement). Or elle échappe à la GEMAPI. De même, la gestion des ouvrages (digues ou barrages) aurait dû entrer dans cette compétence, puisqu'elle est un élément-clé de la morphologie comme du contrôle des inondations; 
• pour le citoyen, il n'y aura toujours pas un interlocuteur unique, pleinement responsable de l'ensemble de l'aménagement durable et équilibré de la rivière. En particulier, la question des pollutions chimiques de l'eau, qui est au coeur des préoccupations des riverains, sera toujours traitée à part et sans grande visibilité sur les pollueurs comme sur les progrès des actions antipollution. 

Malgré des volontés affichées de modernisation, de responsabilisation et de simplification de l'action publique, la France persiste donc dans son "millefeuille administratif". Et malgré l'adoption d'un supposé "paradigme écologique" dans la gestion de l'eau, on ne se donne pas les moyens de l'appliquer avec rigueur.

La politique de rivière souffre déjà de longue date des incohérences de sa mise en oeuvre, qui devrait se faire à échelle du bassin versant entier, avec intégration des tous les compartiments pertinents. Ici, outre les inondations, les syndicats et EPTB ayant compétence GEMAPI vont traiter la qualité de l'eau sous l'angle principal de la morphologie et de la restauration physique. Or, de nombreux travaux scientifiques en hydro-écologie ont précisément montré que l'action sur la morphologie seule du lit et des berges ne peut pas produire de bons résultats si le reste du bassin versant est dégradé ou si les opérations morphologiques sont menées sans vision cohérente des potentialités biologiques (voir Nilsson 2014, Hiers 2016 et cette synthèse sur les problèmes rencontrés). D'autres travaux ont montré que la morphologie ne permet pas non plus d'atteindre le bon état écologique et chimique tel qu'il est mesuré par la directive cadre sur l'eau (DCE) (voir l'analyse de Haase et al 2013 sur cette question). Nous sommes à 10 ans désormais de l'échéance-butoir (2027) à laquelle 100% de nos masses d'eau doivent répondre aux critères de qualité posés par l'Europe et acceptés par la France: peut-on vraiment se permettre de perdre encore du temps à des réformes incomplètes?

Retour aux fondamentaux de la DCE, transparence sur les actions et les résultats
La directive cadre européenne sur l'eau (DCE 2000) n'est pas parfaite. Elle est fondée sur l'idée discutable que chaque cours d'eau aurait un "état de référence" (celui du cours d'eau similaire le moins impacté par l'homme, voir cet article) et qu'il serait possible d'atteindre en 25 ans le niveau de qualité écologique / chimique de cette référence pour toutes les masses d'eau. C'est douteux car la déviation par rapport à l'état de référence implique généralement des siècles de modification des milieux, d'innombrables activités humaines difficiles à changer en un court laps de temps, et parfois de nouvelles trajectoires du vivant peu susceptibles de revenir à un état antérieur, voire ayant connu des gains en biodiversité par installation d'espèces adaptées. De plus, cette notion de référence est brouillée par le changement climatique qui va modifier les propriétés actuelles des rivières (voir par exemple le travail de Laizé 2017 sur les changements d'écotype attendus).

Malgré ces limites, la DCE 2000 reste le texte de référence pour la gestion de l'eau. Elle a produit (à travers le travail de la recherche appliquée) des outils assez complets de diagnostic de qualité des bassins. Elle prévoit de toute façon la possibilité de constater l'impossibilité d'atteindre un bon état dans des délais ou des coûts raisonnables pour la collectivité. Donc, il faut travailler pour le moment dans cette logique (de toute façon une obligation de résultat pour tous les Etats-membres de l'Union), quitte à la réviser s'il devient manifeste que les méthodes ou les objectifs ont été mal conçus.

Le méthode proposée par l'Agence européenne de l'environnement pour appliquer la DCE est la suivante (cliquer sur le schéma ci-dessus) : on analyse en premier lieu des données biologiques (poissons, invertébrés, diatomées, macrophytes), afin de vérifier si la rivière est en état bon, moyen ou mauvais au regard des espèces-repères présentes. S'il y a dégradation (état moyen ou mauvais), on analyse les données physico-chimiques et chimiques connues pour dégrader les indicateurs biologiques (matières en suspension, nitrates, phosphates, métaux lourds, pesticides, micropolluants, etc.). On examine également les éléments morphologiques relatifs au lit (fragmentation longitudinale, endiguement, état des berges, diversité des faciès d'écoulement, nature des substrats) et au bassin (occupation des sols).

C'est la base diagnostique minimale qui doit être assurée sur chaque tronçon cohérent d'une rivière. Viennent ensuite des données localement pertinentes que le gestionnaire a vocation à rassembler sur l'hydrosystème dont il a la charge (voir cet article détaillé): l'histoire du cours d'eau et les événements utiles pour comprendre son état actuel (par exemple activités industrielles ou agricoles passées, introduction d'espèces pour la pêche et présence d'invasives), des analyses élargies de biodiversité, qui ne se limite pas aux indicateurs de la DCE (par exemple oiseaux, mammifères, mollusques, crustacés), des études sur les fonctionnalités (connectivité latérale et longitudinale, auto-épuration, amortissement des ondes de crue), etc.

Au regard de ce qui précède, les riverains doivent donc demander :

• le retour aux fondamentaux, avec publication et explication des mesures de qualité DCE sur chaque masse d'eau (soit un "check up" de la rivière fondé sur la soixantaine de mesures obligatoires sur les indicateurs biologiques, les données physcico-chimiques de l'eau, les pollutions chimiques circulantes, les critères morphologiques, le tout étant analysé selon les méthodes définies par les chercheurs en intercalibrage européen),
• le bilan approfondi du bassin versant avec analyse DCE au-delà des seuls points de mesure (très peu nombreux) des agences de l'eau ou des Dreal pour le rapportage à l'Europe, afin de disposer d'une vision complète des altérations et des marges de progression,
• une action prioritaire sur l'amélioration des indicateurs en état mauvais ou moyen, puisqu'il s'agit de notre obligation à court terme (2027), la recherche du très bon état écologique n'étant pas l'enjeu du moment (il faut le préserver là où il est déjà acquis, mais pas spécialement le viser tant qu'il reste des masses d'eau du bassin en état moins que bon),
• un tableau de bord des performances du gestionnaire avec définition (rigoureuse, et non intuitive) des impacts entraînant la dégradation des indicateurs DCE, investissements pour réduire ces impacts, suivi annuel des résultats des actions menées,
• la désignation d'une mission responsable devant les citoyens et les élus du territoire de la gestion du bassin versant et de ses résultats, soit le bureau du syndicat / EPTB (si la GEMAPI est réformée pour intégrer toutes les compétences "eau" nécessaires à une approche intégrée) soit un bureau inter-organismes composé par des représentants du syndicat / EPTB et des autres instances compétentes (en particulier celles en charge de travailler sur les pollutions et les usages des sols, premiers facteurs de variation écologique selon les études d'hydro-écologie quantitative). 

Si la GEMAPI consiste à réaliser quelques opérations de restauration physique au hasard des financements et des opportunités locales, sans produire une vision d'ensemble de l'écologie du bassin et sans coordonner les acteurs concernés par les impacts sur l'eau (notamment les agriculteurs, les industriels, les réseaux d'assainissement, les schémas d'occupation des sols), elle produira une mauvaise écologie. Et elle n'aura pas de crédibilité pour répondre aux questions légitimes des citoyens sur les causes exactes de dégradation de leurs nappes, rivières et plans d'eau. La réforme aujourd'hui envisagée en France de la loi sur l'eau de 2006 comme la révision de la DCE en 2019 doivent être l'occasion de poser ces questions sur la table, pour orienter la politique territoriale de l'eau vers plus de transparence et d'efficience.

Limites et problèmes de la continuité écologique, ce que dit le CGEDD, ce que nous attendons

Nous terminons par cet article notre cycle de recensions du rapport du CGEDD sur la continuité écologique, en publiant l'extrait où les auditeurs expriment leur jugement de synthèse après avoir observé les arguments favorables et défavorables à cette réforme. Ce jugement du CGEDD est critique, et confirme notre diagnostic. Certains aimeraient sans doute enfermer désormais le rapport dans un tiroir, publier quelques déclarations apaisantes ou engager quelques évolutions cosmétiques, persister surtout dans les pratiques actuelles visant à casser le maximum d'ouvrages et à ne financer correctement que cette issue. Mais les associations de riverains, propriétaires et protecteurs du patrimoine n'en resteront pas là. Dans les actions des mois à venir, nous proposerons un courrier aux agences de l'eau formalisant la demande de changement de priorité des financements et, surtout, un courrier aux députés et sénateurs pour pointer les problèmes et exprimer nos souhaits d'évolution de la loi. D'ici là, propriétaires et riverains d'ouvrages en rivières classées liste 2 doivent faire reconnaître par leur DDT(-M) le délai de 5 ans supplémentaires et vérifier la prise en compte des évolutions récentes de la loi, demander des solutions non destructrices publiquement financées comme condition d'engagement dans les travaux, exiger des diagnostics complets de biodiversité et des analyses coûts-avantages de la continuité sur l'ensemble de la rivière, au lieu d'agir comme aujourd'hui sans engagement clair sur des gains écologiques proportionnés aux dépenses et aux nuisances. 

Après avoir présenté les points de vue des différents acteurs sur la continuité écologique, les rédacteurs du rapport du CGEDD expriment leurs propres réflexions sur les difficultés de mise en oeuvre de cette réforme. Nous les reproduisons ci-dessous. Ce jugement conforte certaines critiques que nous portons depuis le classement des rivières de 2012-2013, à savoir :

• un coût élevé,
• un trop grand nombre d'ouvrages classés,
• un délai non réaliste,
• un manque de concertation et de représentation des propriétaires et riverains,
• une incohérence dans la mise en oeuvre, avec des grands ouvrages épargnés mais des modestes seuils harcelés,
• une incompatibilité entre l'imposition verticale, autoritaire de la continuité écologique par l'administration et la nécessité d'un dialogue environnemental ouvert mené au niveau territorial (le bassin versant de chaque rivière).

Le message qu'il faut désormais envoyer aux élus – au premier rang desquels sénateurs et députés – est donc clair : les lois de 2006 (LEMA), 2009 (Grenelle 1) et 2016 (biodiversité) ont mal encadré la continuité écologique, elles ont laissé des ambiguïtés d'interprétation ayant conduit à des dérives administratives désormais caractérisées, elles provoquent des conflits récurrents au bord des rivières et continueront de le faire tant qu'une remise à plat complète ne sera pas engagée.

Quatre modifications législatives ont certes été apportées en 2016 et 2017 (prise en compte du patrimoine classé, protégé ou inscrit en PLU ; accord d'un délai de 5 ans supplémentaires ; intégration du stockage d'eau pour les usages locaux dans la gestion équilibrée et durable ; exemption de continuité pour les moulins en liste 2 que l'on équipe en hydro-électricité). Mais :

• ces réformes ne sont toujours pas réalistes, par exemple le délai de 5 ans ne permettra de traiter que quelques milliers d'ouvrages alors que 17.000 sont orphelins de solution,
• ces réformes sont peu lisibles, par exemple l'exemption des moulins producteurs rend encore plus incompréhensible la persistance d'une obligation de franchissement piscicole pour des moulins non-producteurs et le sens même de la continuité,
• ces réformes restent aveugles sur le problème n°1, le refus majoritaire par les agences de l'eau de prendre en charge (en dehors de la destruction) les coûts exorbitants des chantiers de mise en conformité, qui excèdent la capacité des particuliers, petits exploitants ou petites collectivités,
• ces réformes restent muettes sur la reconstruction du dialogue environnemental, la continuité écologique ayant été mise en oeuvre par voie descendante, opaque et autoritaire, au mépris de l'avis des riverains qui sont consultés au dernier moment et n'ont aucune alternative réelle face à la contrainte réglementaire et financière.

En juin prochain, après les élections législatives, nous proposerons aux associations un courrier-type à l'adresse des députés et sénateurs. Il permettra de pointer et démontrer la réalité de ces problèmes, mais aussi d'exprimer nos souhaits d'évolution de la loi. Nous le ferons comme d'habitude en toute transparence sur nos intentions et nos analyses, contrairement au jeu de couloir des lobbies et administrations ayant tenté d'imposer cette réforme décriée par des élaborations au sein de petits comités partageant les mêmes convictions ou par des assertions écologiques aux élus non débattues sur la rigueur de leurs conclusions et l'urgence relative de leur mise en oeuvre.

Notre objectif n'est pas du tout de faire disparaître la continuité longitudinale comme dimension de gestion du lit mineur, mais bien de clarifier son périmètre, sa méthode, sa pertinence et sa faisabilité, de la redimensionner par rapport aux autres enjeux de bassin versant qui intéressent l'ensemble des riverains. Nous voulons pour cela un débat démocratique clair, ouvert et argumenté sur l'avenir de nos rivières, sur la place de l'écologie par rapport aux autres dimensions de la gestion durable des cours d'eau, sur l'avancement réel de nos engagements européens concernant la qualité de l'eau et des milieux, sur la manière dont les priorités d'action sont scientifiquement établies et démocratiquement débattues.

Les problèmes pointés par le CGEDD qui appellent des solutions rapides

3.8. Les moulins et la restauration de la continuité écologique : une "épine dans le pied" des politiques de l'eau et du développement durable
Au regard du sujet traité, la mission se permet quelques réflexions ou interrogations sur l'ambition et les difficultés de la politique actuelle qui rejaillissent sur son acceptabilité par les propriétaires des moulins :

3.8.1. Des objectifs ambitieux mais des coûts élevés et des délais peu réalistes
Même si les réalisations et les études connaissent une forte augmentation depuis 2013 (voir point 2.2), les délais de 5 ans ne seront pas tenus et ne sont pas tenables au regard du temps nécessaire depuis les études jusqu'aux travaux, des difficultés de terrain, des moyens des services et de la faible adhésion à cette politique pendant sa période incitative.
Cette impossibilité manifeste compte tenu du nombre d'opérations avec des délais aussi contraints fragilise la crédibilité de l'État. Cette situation se répète puisque les délais de 5 ans qui préexistaient dans les classements au titre de l'ancien article L 432-6 du code de l'environnement ou des rivières réservées, n'avaient pas non plus été respectés, malgré des progrès globalement constatés au profit de la continuité.

La révision du classement des cours d'eau de 2012-2013 (voir point 2.3.1) a elle-même été très ambitieuse, se montrant aussi hétérogène selon les départements et les bassins, tant en linéaire que par rapport à la liste d'espèces-cibles pour chaque tronçon classé77. Elle semble aussi irréaliste, pour ne pas dire illusoire, aux yeux de nombreux interlocuteurs rencontrés par la mission, y compris parmi les techniciens des collectivités et services de l'État, tant vis-à-vis des espèces visées que des délais de mise en œuvre.

La fixation de délais plus espacés, avec un phasage dans la mise en œuvre et des objectifs intermédiaires, aurait sans doute rencontré une meilleure adhésion.

Tel n'a pas été le cas. Sauf à le réviser à la baisse, c'est le classement publié qui fixe officiellement le niveau des exigences avec un caractère exhaustif. Pourtant, la mission a eu connaissance, dans un bassin au moins, d'une instruction du préfet de bassin sur proposition du secrétariat technique de bassin (DREAL, agence de l'eau, ONEMA), invitant les services à concentrer leurs efforts sur une liste de 55 cours d'eau ou tronçons de cours d'eau au sein de la liste 2, avec localisation des ouvrages prioritaires79, en deçà donc du classement officiel du bassin.

3.8.2. Le manque d'association des bénéficiaires
Malgré le caractère réglementaire du programme qui va en se renforçant à l'approche de l'échéance des cinq ans, les propriétaires ou exploitants demeurent les décideurs des aménagements à apporter à leurs ouvrages. Ils en sont les maîtres d'ouvrage même si la maîtrise d'ouvrage est ensuite, par défaut, souvent assurée par une collectivité. Ils vont en tout cas en supporter les contraintes d'entretien et seront aussi, en tant que riverains, bénéficiaires des améliorations apportées à la rivière.

Dans ces conditions il apparaît paradoxal que ces propriétaires continuent à ne pas être représentés dans les instances de bassin autrement que par le représentant de la microélectricité au sein du collège des usagers. Dès lors que ce sont les comités de bassins qui confèrent sa légitimité à cette politique (voir point 1.1.3), il serait normal et opportun, dans un objectif d'appropriation et de responsabilisation, sinon a minima de concertation, qu'ils puissent y être représentés par leurs associations.

A la création des comités de bassin, la participation des riverains à ces instances qui privilégie une représentation par catégories d'usages, ne semblait sans doute pas nécessaire et leur absence pouvait ne pas poser de difficultés. Aujourd'hui et malgré les contraintes d'équilibre qui s'imposent entre les collèges, il n'en va plus de même : cette absence présente plus d'inconvénients que d'avantages, dans la mesure où une contribution importante et active à ce programme leur est demandée. Pour d'autres mesures de la politique de l'eau en effet, les catégories d'acteurs auxquels il est demandé un effort y sont en général représentées.

Ce manque d'association, qui se traduit par des relations difficiles, contraste singulièrement avec la culture du dialogue et du partenariat qui caractérise la mise en œuvre de la politique de l'eau, dans ses autres volets, par les agences de l'eau.

3.8.3. Une cohérence mise à mal par des contre-exemples récents
De nombreux interlocuteurs, appartenant à toutes les catégories d'acteurs rencontrés par la mission sans exception, ont fait état de leur ressenti d'une perte de cohérence de cette politique, dès lors que, sur un même axe de cours d'eau, la continuité écologique est exigée pour les petits obstacles alors que les travaux de mise en conformité sur les plus gros sont, le cas échéant :
• non demandés du fait que le classement des cours d'eau les a "épargnés",
• reportés pour des raisons d'oppositions locales ou de difficultés financières des maîtres d'ouvrages, qui sont généralement des entreprises ou des structures publiques (dont EDF, VNF,...).

Cette absence d'exemplarité de l'État pose aussi la question du juste équilibre dans les contributions demandées aux différents acteurs de cette politique. Elle contribue au développement d'un sentiment d'injustice parmi les propriétaires de moulins.

3.8.4. La difficulté à articuler une politique thématique très cadrée avec un niveau territorial qui peine à se l'approprier
La mise en œuvre de cette politique se heurte sur le terrain à une difficulté notable : celle d'articuler une approche thématique nationale, verticale, descendante et très normée, avec une approche territoriale de la gestion de l'eau, plus globale et intégrée, fondée sur une vision partagée des objectifs, que par ailleurs la politique de l'eau s'attache à promouvoir et à développer depuis la loi sur l'eau de 1992. Les pas de temps des deux processus (très court pour le premier et beaucoup plus long pour le second), leur mode de pilotage et les méthodes de mise en œuvre, sont différents et pas toujours conciliables.
Cette délicate rencontre entre cette politique qui en outre se coordonne difficilement avec d'autres, et des politiques territoriales, est une source importante de difficultés.

Illustrations : en haut, usine hydro-électrique à Commissey ; en bas, destruction d'ouvrage à Nod-sur-Seine.

Suppression automatique des droits d'eau fondés en titre? Une mauvaise idée pour un faux problème

Dans son rapport récent, le CGEDD propose de mettre à l'étude une mesure de suppression automatique des droits d'eau fondés en titre pour non-usage pendant 5 ans. Nous montrons ici, en citant l'avis récent des magistrats du Conseil d'Etat à ce sujet, que c'est un "faux problème" car l'administration dispose d'ores et déjà du droit d'amender voire de supprimer sans indemnité un droit d'eau pour des raisons motivées d'écologie, de sécurité ou de salubrité. D'où notre désagréable déduction : le seul motif de cette mesure, c'est d'accélérer la casse des ouvrages hydrauliques, par définition des ouvrages les plus anciens (souvent les plus modestes) puisqu'ils sont fondés en titre. Ce choix ressemble donc à une provocation, assez peu responsable alors que les propriétaires, riverains et parlementaires sont déjà vent debout contre les excès de la continuité écologique et la destruction indue du patrimoine des rivières. Rappelons qu'en 2012 déjà, l'administration n'avait retenu que 2 des 11 propositions du CGEDD... juste celles qui l'arrangeaient, en se gardant bien de respecter celles qui l'obligeaient à la prudence et la concertation. Alors en 2017, autant être clair : une remise en cause des droits d'eau fondés en titre signifierait une rupture totale du dialogue avec le monde des moulins et étangs, et serait synonyme d'une intensification du combat politique et judiciaire ayant déjà lieu aujourd'hui contre les dérives de la politique de rivières. Ce n'est certainement pas ainsi que l'on favorisera une poursuite apaisée de la continuité écologique.

Le rapport du CGEDD sur la continuité écologique propose de mettre à l'étude le principe de suppression automatique du droit d'eau fondé en titre : "Instaurer une procédure de déchéance des droits fondés en titre qui ne seraient pas utilisés à compter d'un certain délai, par exemple le second délai de cinq ans après publication des classements des cours d'eau, et rendre ces droits non transmissibles."

Petit rappel juridique : le droit d'eau fondé en titre est un droit privatif d'usage, assimilé à un droit réel immobilier, permettant à tout moulin ou étang existant avant 1790 sur une rivière non domaniale (avant 1566 sur une rivière domaniale) de dériver ou stocker l'eau sans avoir à demander de nouvelle autorisation administrative. C'est l'existence d'un génie civil hydraulique encore en place qui suffit à garantir ce droit d'eau fondé en titre. Par extension, les moulins et usines à eau d'une puissance de moins de 150 kW et réglementés avant 1919 bénéficient eux aussi d'une autorisation administrative ne demandant pas à être renouvelée (droit d'eau fondés sur titre).

Nous pensons que la suppression automatique des fondés en titre ou sur titre est une mauvaise recommandation pour les raisons suivantes.

L'administration veut s'arroger un droit de casser, au risque de rompre tout dialogue avec les moulins - La principale raison de faire disparaître le droit d'eau est, de l'aveu même du CGEDD, de lever une complication empêchant l'effacement des ouvrages hydrauliques anciens ("leur existence est à la source de blocages sur l'ensemble des opérations de restauration de la continuité écologique, ainsi que l'a montré l'enquête auprès des préfets, et ce indépendamment des projets que peuvent avoir ou non les propriétaires de remettre en service leurs seuils pour une éventuelle production hydroélectrique"). Eu égard aux contestations déjà fortes que soulève la continuité écologique, relevées par le CGEDD comme un problème pour la politique publique de l'eau, nous trouvons assez peu responsable de mettre en avant une mesure qui ne manquera pas de susciter une levée immédiate de bouclier. Le monde des moulins attache une importance symbolique et juridique forte au droit d'eau fondé en titre et une mesure visant à le supprimer ferait l'objet d'un nouveau cycle de contentieux juridiques, tant pour faire annuler ladite mesure que pour empêcher ensuite, par d'autres moyens de droit, la suppression concrète des ouvrages. Car un effacement peut se contester de bien d'autres manières que par le droit d'eau.

Un moulin sans usage aujourd'hui n'est pas un moulin sans usage demain, le droit d'eau permet la restauration - Les enquêteurs du CGEDD auraient gagné à demander des photos anciennes des moulins qu'ils ont visités lors de leurs travaux. Ils auraient découvert que bien souvent, les gens achètent des moulins à demi-ruinés, ayant perdu tout usage énergétique, souvent habités par des personnes âgées qui ont connu l'usage ancien, mais ne l'ont pas poursuivi. Et pourtant, après rachat ces moulins sont restaurés, parfois leur production d'énergie est relancée.  C'est possible grâce à la persistance du droit d'eau, sans lequel les organes hydrauliques auraient été détruits et le moulin serait redevenu une simple maison en zone inondable, sans intérêt patrimonial et sans potentiel énergétique. Donc demander la casse automatique des droits d'eau, c'est faire disparaître toutes les opportunités de restauration, réduisant les moulins à un nombre limité de sites d'ores et déjà équipés. Nous ne voulons pas cet appauvrissement, alors que tant de gens, y compris de nationalités étrangères, retapent aujourd'hui le patrimoine avec passion.

Le sens du droit d'eau a évolué avec les usages des moulins - Le droit d'eau a souvent perdu sa vocation énergétique d'origine, puisque (trop) peu de moulins produisent aujourd'hui. Mais comme le relèvent eux-mêmes les rapporteurs du CGEDD, les moulins ont gagné avec le temps d'autres usages et valeurs (agrément, paysage, patrimoine, parfois biodiversité) qu'il s'agit de prendre en considération. Ainsi, des personnes qui ont beaucoup investi dans leur moulin mais qui pour autant n'en utilisent pas l'énergie pourraient se voir demain obligées de détruire les organes hydrauliques d'un site et de vider les biefs au prétexte que leur droit d'eau disparaît : est-ce ainsi que l'on récompensera leurs efforts et leur soutien à l'activité locale? Il est assez incohérent de demander d'un côté la prise en considération du patrimoine hydraulique et de proposer d'un autre côté une mesure de nature à faciliter la destruction de ce patrimoine hydraulique par une administration de l'eau ayant déjà amplement démontré son désintérêt complet pour la question et sa volonté de détruire au nom de la "renaturation".

L'administration a déjà tout pouvoir pour amender voire supprimer les droits d'eau en l'état du droit - La recommandation du CGEDD est surtout une mauvaise réponse à un faux problème, et nous publions en ce sens l'extrait du rapport du Conseil d'Etat de 2010 à propos de la question des droits d'eau fondés en titre. Quand un ouvrage pose un problème grave (pour l'écologie, la sécurité, la salubrité), l'administration peut d'ores et déjà prendre toute prescription complémentaire pour amender le droit d'eau, voire si nécessaire le supprimer. Mais elle doit évidemment le motiver — ce qui est une saine protection contre l'arbitraire eu égard aux nombreux enjeux de riveraineté attachés à l'existence des écoulements et des berges à leur niveau d'équilibre actuel. De la même manière, au regard de la loi et de la jurisprudence, un ouvrage en état de ruine ou un ouvrage dont les éléments essentiels à l'usage de la force motrice ont totalement disparu perd son droit d'eau fondé en titre. Il n'y a donc aucun motif sérieux à modifier ce régime juridique des fondés en titre… ce qui rend encore plus suspecte la mesure proposée de cacher ses intentions véritables, à savoir un futur effacement à la chaîne des moulins déchus de leur droit d'eau.

Conseil d'Etat :
Le faux problème des établissements fondés en titre

Dans ce registre des droits de propriété, les établissements fondés en titre posent une autre difficulté juridique, qui est largement surestimée par l’administration, car la jurisprudence administrative et la loi permettent de la surmonter.

Survivance historique, ils signalent à leur manière la prépondérance du droit d’usage dans le droit de l’eau. Consentis d’une part sur les cours d’eau appartenant au domaine public avant l’intervention de l’édit de Moulins (cf. annexe 5), lors des ventes de biens nationaux sous la Révolution ou depuis 1790 par le législateur lui-même – le principe de l’inaliénabilité ne lui étant pas opposable – aux « usiniers » à une époque où l’électricité n’était pas encore distribuée aux portes des établissements industriels par un réseau national, d’autre part sur les cours d’eau non domaniaux avant l’abolition des privilèges et droits féodaux par le décret du 11 août 1789 et l’instruction législative des 12-20 août 1790 (CE, 1er février 1855, Compagnie du canal de jonction de la Sambre à l’Oise c/ Pruvost et consorts, rec. p. 100 ; CE, 5 décembre 1947, Sieur Mounier, rec. p. 457) ou par suite de vente de ces biens, ils constatent légalement des droits privatifs d’usage et non de propriété sur les cours d’eau domaniaux ou non domaniaux, l’évolution juridique de leur statut étant indifférente (CE, 9 mars 1928, Suderies, rec. p. 342). Leur effet principal est de mettre leurs titulaires à l’abri de la précarité qui caractérise l’occupation du domaine public (imprescriptibilité et inaliénabilité de ce domaine) ou des revendications que les autres utilisateurs de la ressource pourraient faire valoir sur les cours d’eau non domaniaux au titre des usages locaux ou des règlements d’eau et de les dispenser de solliciter une autorisation de prélèvement au titre de la police de l’eau. L’ordonnance no 2005-805 du 18 juillet 2005 (art. L. 214-6 II du code de l’environnement) a d’ailleurs consacré leur assimilation à des autorisations ou déclarations susceptibles de faire l’objet d’arrêtés complémentaires.

Aujourd’hui, c’est leur état d’abandon qui constitue la préoccupation publique principale, une préoccupation qui est en outre aiguillonnée par les défenseurs de l’environnement et de la biodiversité attachés à l’effacement de tous les obstacles à la libre circulation dans les cours d’eau.

La loi et le droit administratif apportent déjà une réponse à de telles situations. Les ouvrages installés sur les cours d’eau domaniaux peuvent en effet faire l’objet de demandes unilatérales de modifications ou de suppression à l’initiative de l’administration mais celle-ci doit alors indemniser le permissionnaire dans la stricte limite du débit autorisé par le titre. Les ouvrages installés sur les cours d’eau non domaniaux doivent de même faire l’objet d’une demande d’autorisation lorsque le bénéficiaire veut augmenter la capacité de l’installation fondée en titre au-delà de la puissance brute initiale ou la transformer en pro- fondeur. Ces autorisations peuvent également, depuis la loi du 8 avril 1898 (art. 14 et 45) comme auparavant (CE, 8 août 1892, Danto, rec. p. 706), être modifiées, réglementées ou supprimées unilatéralement par l’administration (CE, 29 janvier 1936, Sieur Loury, rec. p. 132), avec (CE, 28 mars 1928, Potel, rec. p. 464; CE, 2 juin 1978, Époux Chatillon, Leb. t. p. 815) ou sans indemnité dans l’intérêt de la salubrité publique, laquelle inclut la protection de la nature, selon les dispositions qui  figuraient autrefois au code rural (art. 107 et 109). Le titre prend également  fin si l’ouvrage tombe en ruine ou a changé de destination mais pas en cas d’absence d’entretien de l’installation.

Si l’administration ne dispose pas toujours des éléments permettant de vérifier l’étendue des droits du titulaire ou la conformité de la situation présente de l’ouvrage au titre d’origine, c’est une question de moyens d’information – une de plus – relative au système d’information sur l’eau et de moyens de suivi des titres ou des autorisations accordées et non pas une question juridique.

L’administration dispose ainsi de plusieurs solutions juridiques pour surmonter les difficultés qu’elle est susceptible de rencontrer : contrôler la conformité de l’installation au titre d’origine; constater sa ruine ou son changement de destination et en tirer les conséquences; modifier ou supprimer unilatéralement l’ouvrage avec indemnisation lorsque celle-ci est prévue ; racheter le titre.

Les mettre en œuvre suppose simplement que l’État y consacre les moyens humains et budgétaires nécessaires, ce qui constitue la véritable difficulté, déjà rencontrée à maintes reprises, car il s’agit ici non pas d’appliquer un texte général à toutes les situations – c’est une des définitions de la loi – mais de faire un délicat travail d’archive au cas par cas. Gérer les conséquences de la complexité juridique et de l’empilement des régimes dérogatoires en matière d’allocation des droits de propriété et d’usage de l’eau présente un coût très élevé pour la puissance publique : elle ne peut pas sans incohérence d’un côté les accroître en permanence – notamment pour ne pas s’attaquer de front à cette allocation – et de l’autre refuser à l’administration les moyens matériels et humains de la gérer au quotidien.

Source : Conseil d'Etat (2010), L'eau et son droit, 582 pages

Post scriptum : sur la question du coût de gestion des droits d'eau fondés en titre, mise en avant par le Conseil d'Etat dans ce rapport de 2010 et par le CGEDD en 2017, on attend des données autres que vagues. Combien de temps au juste une DDT-M consacre-t-elle aux autorisations des ouvrages hydrauliques par rapport à ses autres missions dans le domaine de l'eau? Comment se répartissent les interventions à ce sujet (pour quels motifs l'administration intervient-elle, avec quelle fréquence, sur combien d'ouvrages par an)? Il est certain qu'une suppression totale des ouvrages ferait faire des économies de surveillance à la puissance publique, mais il est assez désolant que cet argument platement utilitaire (et non chiffré) serve à justifier la destruction du patrimoine culturel. Nous suggérons à cette puissance publique d'autres méthodes à cette fin, par exemple cesser d'empiler les normes et les surtranspositions du droit environnemental européen alors même qu'elle n'est pas disposée à mettre des moyens humains et financiers derrière ses ambitions légales et réglementaires, ne parvenant déjà pas à assumer correctement le minimum demandé par les directives européennes. Quand les riverains voient les centaines de millions d'euros dépensés à des chantiers de restauration physique dont on ne garantit même pas la réalité du bénéfice écologique, avec une armée d'agents administratifs ou territoriaux pour accompagner ces mesures à l'utilité douteuse, l'argument des restrictions de dépense publique paraît légèrement déplacé, sinon obscène...

Illustration : l'ouvrage du moulin de la scierie à Genay (rivière Armançon). Après une campagne de pression sur les obligations de la continuité écologique et l'absence de financement autre que pour l'effacement, le propriétaire de ce moulin a pris peur et a préféré abandonner son droit d'eau fondé en titre. Problème : tout le village s'est levé contre la disparition du très joli site et du plan d'eau qui est l'une des principales attractions en été. Arrêtons de faire croire que la continuité écologique est entravée par les droits d'eau : elle est bloquée par son impopularité, par son incapacité à garantir des gains écologiques significatifs et par une perte de services rendus par les écosystèmes dans bien des cas.