Délai de 5 ans pour la mise en conformité à la continuité écologique: comment en profiter?

La loi "biodiversité" vient de modifier le régime de mise en oeuvre de la continuité écologique, en accordant un délai de 5 ans si des propositions ont été faites au service de police de l'eau. Cette mesurette est très loin de répondre aux modifications profondes que demande la réforme de continuité pour correspondre à un vrai intérêt général, et non comme aujourd'hui à la vision particulière de quelques lobbies minoritaires et idéologues administratifs, sans effet majeur sur la qualité chimique et écologique de nos rivières. Mais cette évolution de la loi, inspirée par la conscience croissante des députés et sénateurs de nombreux problèmes liés à  la continuité écologique, desserre au moins l'étau de l'urgence et atténue le chantage sur les propriétaires. Explications et premières lettres-types pour bénéficier de ce délai. (Mise à jour août 2017 : un paragraphe de précision sur la notion d'indemnité. Voir aussi l'article L 214-18-& CE qui exempte de continuité le moulin producteur, lire ici pour le vote de cette loi et ici pour l'interprétation du ministère). 

La loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages vient d'être publiée au Journal officiel.

Dans le domaine de la continuité écologique, et pour le cas des ouvrages hydrauliques classés en liste 2 au nom de l'article L 214-17 CE (voir notre lecture détaillée de cet article, à connaître impérativement), la loi institue un délai supplémentaire de 5 ans.

L'article 120 de cette loi "biodiversité" (qui modifie l'article L 214-17 CE) énonce en effet:

Article 120Le premier alinéa du III de l'article L. 214-17 du même code est complété par une phrase ainsi rédigée :«Lorsque les travaux permettant l'accomplissement des obligations résultant du 2° du I n'ont pu être réalisés dans ce délai, mais que le dossier relatif aux propositions d'aménagement ou de changement de modalités de gestion de l'ouvrage a été déposé auprès des services chargés de la police de l'eau, le propriétaire ou, à défaut, l'exploitant de l'ouvrage dispose d'un délai supplémentaire de cinq ans pour les réaliser.»

Qu'est-ce que cela signifie ?
Les rivières ont été classées en liste 1 ou liste 2 par des arrêtés de bassin pris entre 2012 et 2013 (variable selon les régions, voir en bas de cet article les dates exactes). Il y avait initialement un délai de 5 ans pour exécuter la mise en conformité à la continuité écologique en liste 2 (soit 2017 ou 2018). Ce délai est rallongé de cinq années.

Pourquoi ce délai a-t-il été voté?
Car la kafkaïenne et brutale réforme de continuité n'est évidemment pas applicable, comme les précédentes en ce domaine depuis 1865. Il faut savoir qu'entre 10 et 20% seulement des ouvrages (selon les bassins) ont été mis en conformité à date (en commençant par des ouvrages publics, VNF, collectivités, ou des industriels n'ayant pas le choix), et que de nombreux autres chantiers sont bloqués car les propriétaires ne sont pas satisfaits des propositions qui leur sont faites (quand il y a proposition).

Ce délai de 5 ans est-il satisfaisant?
Non. Nous ne demandons pas la charité d'un délai de 5 ans, mais une révision complète de la mise en oeuvre de la réforme de continuité écologique : choix prioritaire de bonnes mesures de gestion des ouvrages (ni casse ni passe), financement public intégral des dispositifs de franchissement, motivation sérieuse et non bâclée de la nécessité des chantiers, arrêt immédiat de la pression à l'effacement (voir la position des 12 partenaires nationaux du moratoire). Donc la mobilisation continuera et s'accentuera tant que l'idéologie administrative de la destruction d'ouvrage et de la dépense disproportionnée ne sera pas abandonnée.

Ce délai de 5 ans a-t-il quand même des avantages ?
Oui. Il desserre l'étau de la pseudo "urgence", argument utilisé par les DDT-M et Agences de l'eau pour pousser le propriétaire à des solutions précipitées et non réellement consenties. En général, le chantage s'exerce par la menace financière (les maigres subventions sont censées disparaître sous peu, disent toutes les agences de l'eau) et par la menace règlementaire (des mises en demeure seront faites et des amendes seront mises, promettent toutes les DDT-M).

Faut-il user de ce délai de 5 ans?
Oui, afin de limiter le risque d'une mise en demeure de la Préfecture. Une telle mise en demeure pourrait de toute façon être attaquée au tribunal administratif pour excès de pouvoir et défaut de motivation (voir cet article), mais autant prévenir et mettre toutes les chances de son côté. Par ailleurs, au rythme accéléré où les élus découvrent les problèmes de mise en application de la continuité, celle-ci va connaître assurément d'autres réformes dans les mois et années à venir. Donc, il est surtout urgent de ne pas se presser dans la confusion actuelle, où la Ministre de l'Environenment demande d'ores et déjà l'arrêt des effacements quand les établissements administratifs agissent encore à leur guise et en grand désordre.

Comment faire jouer le délai de 5 ans?
Notre association propose la démarche décrite ci-après. Elle demande évidemment une certaine rigueur de la part de chaque maître d'ouvrage. Il est préférable que les associations travaillent à faire des réponses groupées et coordonnées, afin que l'administration ne puisse exercer des pressions individuelles.

Quatre cas de figure existent
Dans les 4 cas ci-dessous, vous devez de toute façon :

• envoyer un courrier recommandé avec accusé de réception (à conserver comme preuve),
• écrire à la DDT-M de votre département (adresse sur site de la préfecture), qui est le seul service instructeur représentant l'Etat régalien (contrairement à l'Onema, à l'Agence de l'eau, aux syndicats),
• donner comme objet et intitulé de votre courrier "dépôt auprès des services chargés de la police de l'eau des propositions d'aménagement ou de gestion de l'ouvrage", c'est-à-dire reprendre exactement le texte de la loi créant le délai (ce sera opposable au tribunal).

> Cas n°1 : votre ouvrage a fait l'objet d'une étude, vous êtes d'accord avec l'une des propositions et le financement est correct
C'est le cas le plus simple, mais aussi le plus rare pour les solutions non destructives. Dans cette hypothèse, pas de souci particulier : les travaux seront réalisés sur la proposition faite qui vous convient. Ce n'est pas grave s'ils débordent au-delà du délai légal initial de 5 ans, le caractère non problématique du chantier ne devrait pas pousser l'administration à une vigilance particulière. A noter: si votre choix est celui de l'effacement de l'ouvrage donc de la modification locale complète de l'écoulement, il faut encore s'assurer que le chantier, notamment la disparition du plan d'eau, ne contrevient pas aux droits des tiers, à la protection du patrimoine et du paysage, à la préservation de la qualité des milieux aquatiques. Vous devez également obtenir une décharge de responsabilité en cas de problèmes futurs liés au chantier (faute de quoi vous serez civilement et pénalement responsable si un voisin a une berge ou un bâti riverain qui s'effondre, si un ouvrage d'art est fragilisé, si le régime modifié d'inondation provoque des problèmes, etc.).

> Cas n°2 : votre ouvrage a fait l'objet d'une étude, vous êtes d'accord avec l'une des propositions mais le financement n'est pas correct et ces travaux sont inaccessibles
C'est un cas beaucoup plus fréquent. Aujourd'hui, les Agences de l'eau financent mal des passes à poissons et autres dispositifs de franchissement, le restant dû est trop élevé pour des particuliers, des petites exploitations ou des collectivités modestes propriétaires d'ouvrage. Vous envoyez alors un courrier de ce type:

Madame, Monsieur,
Je vous prie de noter par la présente que je souscris à l'une des propositions d'aménagement qui m'a été faite concernant l'ouvrage hydraulique dont je suis propriétaire. Il s'agit de [préciser la nature de cette proposition].
Conformément à l'évolution récente de l'article L 214-17 CE, je souhaite bénéficier d'un délai 5 ans supplémentaires pour la mise en conformité du site. En effet, et je vous prie d'en prendre note pour la suite, le coût de cet aménagement d'intérêt général excède mes capacités de financement et représente, selon les termes de l'articles L 214-17 CE, une "charge spéciale et exorbitante".

Je rappelle que la loi de 2006, contrairement à la loi de 1984 et à l’ancien article L 432- 6 CE que cette loi a abrogé, a expressément prévu une indemnisation du propriétaire ou de l’exploitant par l’Etat en cas de « charge spéciale et exorbitante ». Ce point a été défini par l’inspection générale de l’environnement en 2006 (IGE/05/052, Balland et Manfrédi 2006, p. 24) comme la condition de faisabilité de la réforme de continuité. Il va de soi que des travaux de continuité représentent une telle charge pour des particuliers, ce point ayant été reconnu par le rapport d’audit du CGEDD n°008036-03 de décembre 2016. 

Les travaux ne pourront donc être réalisés que si je bénéficie d'une "indemnité" comme prévu par ledit article. Au demeurant, des propriétaires d'ouvrages ont déjà bénéficié en France de subventions allant de 80 à 100% pour des aménagements similaires à celui envisagé dans mon cas, pour l'application du même article L 214-17 CE, donc l'égalité des citoyens devant la loi et les charges publiques doit être respectée. Dans le cas contraire, d'autres solutions moins coûteuses (comme une gestion de l'ouvrage en l'état) devraient être envisagées.

> Cas n°3 : votre ouvrage a fait l'objet d'une étude, vous êtes en désaccord avec l'ensemble des propositions faites
Ce cas de figure est plus délicat à traiter de manière standardisée (lettre-type) car il faut comprendre les raisons pour lesquelles le maître d'ouvrage est en désaccord avec les solutions proposées. Notre exemple de courrier ci-dessous reprend le cas le plus souvent observé, à savoir des solutions limitées à un arasement ou un dérasement. Mais dans ce cas (ouvrage étudié, désaccord complet), il vaudra mieux se rapprocher d'une association, d'un bureau d'études et/ou d'un avocat pour argumenter sur le fond le refus des propositions faites. Dans tous les cas, prenez date avant la fin de la première échéance règlementaire et proposez au moins une solution formelle, afin de faire jouer le délai de 5 ans supplémentaires.

Madame, Monsieur,
Suite au classement en liste 2 de la rivière [nom], l'ouvrage hydraulique dont je suis propriétaire a fait l'objet d'une étude visant à sa mise en conformité à la continuité écologique. Aucune des "solutions" proposées n'a mon agrément, car elles reviennent à effacer totalement ou partiellement l'ouvrage (ce que la loi ne prévoit pas dans l'article L 214-17 CE, puisque chaque ouvrage doit être "géré, équipé, entretenu" et non pas "arasé, dérasé").
Je vous prie donc de noter ma proposition alternative : bonne gestion du vannage et des niveaux en fonction du besoin des espèces et en conformité avec l'usage ancestral du bien, qui n'a pas historiquement impliqué le déclin d'espèces piscicoles ou autres.
Je reste à votre disposition s'il est nécessaire de préciser pour l'avenir ces règles de gestion.

> Cas n°4 : votre ouvrage n'a fait l'objet d'aucune étude et d'aucune proposition de l'administration
Ce cas est aussi fréquent, le nombre très important d'ouvrages classés en liste 2 excède largement la capacité de traitement de l'administration et des syndicats, parcs naturels régionaux et autres EPCI/EPTB en charge de la rivière. Vous envoyez alors un courrier de ce type:

Madame, Monsieur,
Suite au classement en liste 2 de la rivière [nom], je n'ai reçu à ce jour aucune proposition de votre part sur la continuité écologique au droit de mon ouvrage, alors que le texte de la loi fait obligation à votre administration de prescrire des "règles" de gestion, d'entretien et d'équipement : "Tout ouvrage doit y être géré, entretenu et équipé selon des règles définies par l'autorité administrative, en concertation avec le propriétaire ou, à défaut, l'exploitant" (article L 214-17 CE).
J'en déduis, et cela correspond à ma propre interprétation, que l'ouvrage en l'état ne pose pas de problème majeur à la continuité écologique et n'appelle pas de modification de sa structure ni de sa gestion.
Dans le délai imparti par la loi, faute d'une étude démontrant la nécessité d'une alternative, je vous transmets donc par la présente et vous prie de noter ma proposition de gestion de l'ouvrage : poursuite de la gestion actuelle qui n'impacte pas les milieux.
Dans l'hypothèse où vous seriez en désaccord avec cette proposition de ma part, merci de m'adresser une étude complète motivant la nécessité et justifiant la faisabilité d'autres solutions, ainsi que le régime d'indemnité si ces solutions représentent une "charge spéciale et exorbitante" au sens donné par le législateur. Je précise que ces solutions que vous voudrez bien m'adresser excluent par avance tout effacement, arasement ou dérasement, car ces hypothèses sont non prévues par le texte de la loi, contreviennent à la consistance légale autorisée de mon bien et représenteraient en conséquence un excès de pouvoir dans l'interprétation de la volonté du législateur. 

Je rappelle enfin que la loi de 2006, contrairement à la loi de 1984 et à l’ancien article L 432- 6 CE que cette loi a abrogé, a expressément prévu une indemnisation du propriétaire ou de l’exploitant par l’Etat en cas de « charge spéciale et exorbitante ». Ce point a été défini par l’inspection générale de l’environnement en 2006 (IGE/05/052, Balland et Manfrédi 2006, p. 24) comme la condition de faisabilité de la réforme de continuité. Il va de soi que des travaux de continuité représentent une telle charge pour des particuliers, ce point ayant été reconnu par le rapport d’audit du CGEDD n°008036-03 de décembre 2016. Les seules études de faisabilité coûtent entre 5 et 20 k€ et sont inaccessibles à des particuliers.

Ces premières propositions sont publiques et libres de reproductions ou de modifications (conformément à la pratique générale de l'association Hydrauxois). Elles peuvent être discutées ici (utiliser la fonction commentaire ci-dessous) et chacun peut les adapter localement, proposer des améliorations, etc.

Nous attirons à nouveau l'attention des propriétaires et surtout de leurs associations sur l'intérêt d'une stratégie collective, unitaire et transparente, là où les casseurs d'ouvrages hydrauliques ont amplement démontré leur préférence pour des pressions individuelles, des manoeuvres opaques, des attitudes de fuite ou de contournement devant le nécessaire débat démocratique. Par ailleurs, et afin de créer ce débat qu'on nous refuse, les campagnes d'effacement doivent être combattues si elles sont bâclées ou résultent d'une mauvaise concertation, notamment avec les riverains et les associations (voir ce texte de synthèse, ce modèle de lettre à la Ministre pour l'inciter à exiger le respect de ses propres instructions aux préfets contre la démolition du patrimoine).

Date des arrêtés de classement liste 2 en métropole
Ces arrêtés font courir le délai initial de 5 ans. Vous devez solliciter le délai supplémentaire de 5 ans avant la date de première échéance réglementaire.
Bassin Loire Bretagne : 10 juillet 2012 (2017)
Bassin Seine Normandie : 18 décembre 2012 (2017)
Bassin Artois Picardie : 20 décembre 2012 (2017)
Bassin Rhin Meuse : 28 décembre 2012 (2017)
Bassin Rhône Méditerrannée Corse : 19 juillet 2013 (2018)
Bassin Adour Garonne : 7 octobre 2013 (2018)

La biodiversité, la rivière et ses ouvrages

La France vient d'adopter une loi "pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages". Ce texte crée notamment l'Agence française pour la biodiversité, établissement public qui intègre plusieurs institutions existantes dont l'Onema. A cette occasion, nous revenons sur la notion de biodiversité, concept apparu voici une trentaine d'années, et nous approfondissons en particulier la question très actuelle du lien entre la biodiversité des rivières et les ouvrages hydrauliques.  L'écologie est un angle qui occupe une part croissante dans la gestion de l'eau et des milieux aquatiques, de manière légitime par rapport à l'évolution de nos connaissances. Il est important que les associations de moulins et de riverains disposent d'une bonne connaissance sur le sujet. Mais l'écologie est aussi un domaine récent au plan de son institutionnalisation, et un thème qui donne lieu à des dérives : croisades militantes peu fondées sur la science, propos alarmistes ou catastrophistes nuisant à l'intelligence du débat, affichage de bonnes intentions pensant s'exonérer d'un bilan rigoureux des actions engagées, difficulté à accepter le pluralisme moral et politique des visions de la nature, donc la nécessité du débat démocratique sur les attendus et les résultats des politiques de l'environnement. Le vote de la loi et la création de l'Agence pour la biodiversité doivent donc être l'occasion d'une réflexion sur nos pratiques et leurs enjeux.  

La biodiversité est une notion apparue au cours des années 1980. Elle est aussi parfois désignée comme diversité biologique (expression dont elle est à la contraction) ou diversité du vivant (pour des introductions générales en français, voir le classique de Wilson 1993, les manuels de Lévêque et Mounolou 2008, Gauthier-Clerc ed 2014).

Une notion intuitive, mais sans définition consensuelle
Il n'existe pas de définition universellement reconnue de la biodiversité, qui reste un sujet de débat scientifique. Son idée maîtresse est néanmoins assez simple à concevoir : l'évolution du vivant sur Terre a produit une grande diversité d'espèces. Cette diversité résulte en dernier ressort de la variabilité des habitats disponibles sur la planète et de l'évolution par sélection adaptative, faisant émerger sans cesse des formes de vie capables d'occuper presque tout l'espace disponible, y compris les zones qui paraissent les plus inhospitalières à la vie. Des déserts de glace aux déserts de sable en passant par les abysses océaniques, le vivant parvient à s'installer et se reproduire partout. Les zones bien pourvues en énergie et en eau (ceinture intertopicale) lui sont particulièrement favorables. Bien que la vie ait connu cinq extinctions massives au cours des 500 millions d'années écoulées, elle a toujours recolonisé la Terre. On considère d'après les archives fossiles que la biodiversité actuelle est supérieure (en nombre d'espèces) à celle de toutes les époques antérieures.

L'invocation de la biodiversité est généralement associée au souhait de sa conservation, à la fois parce que la diversité du vivant possède une valeur en soi (elle stocke les informations sur l'histoire de la vie, elle préserve des possibles pour des adaptations à venir) et parce que les sociétés humaines en ont des usages, actuels ou futurs (exploitation de richesses génétiques, de ressources alimentaires, de services fonctionnels rendus par certaines espèces ou certains milieux, d'agréments et de loisirs divers) (voir une revue chez Cardinale et al 2012). Toutes les formes de vie ne suscitent cependant pas le même intérêt de conservation (les microbes sont par exemple très largement majoritaires sur la planète, mais encore assez peu étudiés en dehors des approches en santé humaine ou animale).

La Convention sur la diversité biologique de Rio (1992), considérée comme un tournant du droit international de l'environnement et célébrée de manière consensuelle par les grands acteurs de la question, a défini ainsi la diversité biologique : "Variabilité des organismes vivants de toute origine y compris, entre autres, les écosystèmes terrestres, marins et autres écosystèmes aquatiques et les complexes écologiques dont ils font partie; cela comprend la diversité au sein des espèces et entre espèces ainsi que celle des écosystèmes."

Les évaluations de la biodiversité
Le Millenium Ecosystem Assessment (2005), autre initiative internationale ayant connu une forte mobilisation, a rappelé que la biodiversité est un "concept multidimensionnel" qui "pose de formidables défis pour sa mesure". Qu'en est-il?

L'approche la plus couramment utilisée pour évaluer la biodiversité est de réaliser l'inventaire des espèces ou taxons sur un espace donné (qui peut être de dimension très variable), soit la richesse spécifique ou taxonomique. On parle alors de trois formes de diversité biologique.

• Diversité alpha : nombre d'espèces d'un habitat au moment de l'échantillonnage.
• Diversité bêta : variation des espèces sur un milieu contigu, formé de plusieurs habitats, climats, etc.
• Diversité gamma : variation des espèces à un niveau plus régional, par comparaison des peuplements d'habitats similaires mais séparés.

On peut également caractériser la biodiversité par le niveau d'observation du vivant et des milieux.

• Diversité génétique : la variété des composantes moléculaires d'une population, d'une espèce ou d'un ensemble d'espèces.
• Diversité spécifique : la variété des espèces dans une aire donnée (voir ci-dessus).
• Diversité écosystémique : la variété des habitats (biotopes) et des assemblages biologiques (biocénoses) dans un territoire donné.
• Diversité fonctionnelle : la variété des fonctions accomplies par le vivant ou par un écosystème (par exemple prédation, mutualisme, filtration, oxygénation, pollinisation, etc.).
• Diversité structurelle : la variété des relations entre les organismes et les flux d'énergie, les cycles biogéochimiques de la matière, les réseaux trophiques (ou chaînes alimentaires).

Ces approches peuvent se cumuler dans la caractérisation des milieux. Elles n'ont pas forcément les mêmes conséquences sur les choix d'action. Par exemple, si l'on privilégie la diversité fonctionnelle, on peut tolérer des disparitions d'espèces pourvu que les fonctions essentielles du vivant soient toujours accomplies par les espèces survivantes. Si l'on privilégie la diversité spécifique, on sera porté à une approche conservationniste plus stricte visant à lutter contre toute extinction, quand bien même l'écosystème montre des redondances fonctionnelles.

L'action humaine et la biodiversité
L'action des hommes peut créer des formes de biodiversité: par exemple, l'apparition des espèces domestiques n'existant pas à l'état naturel ou l'introduction locale d'une espèce nouvelle, ce qui accompagne les migrations depuis toujours. Mais le bilan de la colonisation humaine de la Terre est plutôt un déclin de la biodiversité. Ce déclin a été causé par la prédation et la surexploitation (chasse, pêche, braconnage, trafic), par l'occupation des sols (brûlis, déforestation, agriculture, urbanisation), par les pollutions et destructions d'habitats, par l'introduction d'espèces concurrentes ou de pathogènes. A ces causes locales s'ajoutent désormais des causes globales comme le changement climatique sur un laps de temps court (quelques siècles) au regard des durées propres à l'évolution biologique (voir par exemple Steffen at al 2015 sur l'accélération des pressions anthropiques ; voir Dudgeon et al 2006 pour une revue sur la biodiversité des milieux aquatiques d'eaux douces et les menaces qui pèsent sur elle).

Malgré cela, la biodiversité ne se confond pas avec l'intégrité ou la naturalité d'un milieu vierge, un milieu qui serait exempt de l'influence humaine (idée d'une nature "sauvage" ou "pristine"). Cette situation n'existe plus aujourd'hui, même face à des paysages qui semblent peu anthropisés (l'influence humaine ayant de longue date modifié les écosystèmes terrestres et leurs composants, voir par exemple Boivin et al 2016 sur 200 millénaires de changement des milieux; dans le cas particulier des bassins versants, voir par exemple Walter et Merritts 2008 ou Lespez et al 2015 sur les modifications anciennes des régimes sédimentaires et morphologiques, donc des écosystèmes fluviaux). Les choses ne changeront pas dans un avenir prévisible, bien au contraire : la croissance démographique humaine devrait continuer et se stabiliser à un niveau élevé d'habitants sur Terre (11 milliards d'habitants vers 2100, dont 9 milliards dans les zones Asie et Afrique à fort enjeu de biodiversité, ONU 2015).

Les sujets en débat ou en travaux chez les chercheurs et les gestionnaires
L'écologie est une discipline scientifique relativement jeune, n'ayant émergé que progressivement à l'interface d'autres champs de recherche (la zoologie, la botanique, la géographie, la géologie, la génétique, la théorie de l'évolution, etc.). Au sein de l'écologie, des sous-domaines sont d'émergence encore plus récente, avec des visées tantôt fondamentales tantôt applicatives (comme l'écologie de la conservation ou de la restauration, apparue dans le sillage de l'intérêt pour la biodiversité, soit au début des années 1980).

Il existe un corpus de connaissances écologiques diffus et en très forte croissance, mais inégal dans la qualité des données et la maturité de modèles, divers également dans certains choix épistémologiques quand on en vient à des recherches appliquées ayant des implications politiques, sociales ou culturelles (voir Lévêque 2013 sur certaines de ces ambiguïtés de l'écologie entre science, gestion et militance). La création en 2012 de l'IPBES (Plateforme intergouvernementale sur la biodiversité et les services écosystémiques), sur le modèle du GIEC pour le climat, a notamment pour but de produire des synthèses sur l'état actuel des connaissances, par une communauté internationale de chercheurs.

Voici par exemple quelques grands débats en cours sur la biodiversité, n'ayant pas à ce jour de réponse consensuelle chez les scientifiques ni dans la société.

Quelle est la bonne définition de la biodiversité? Nous l'avons vu, il n'y a pas vraiment de définition unanime. Mais ce point n'est pas rédhibitoire en science, où la définition exacte des concepts est assez secondaire par rapport aux relations de cause à effet que l'on peut mettre en lumière dans les phénomènes de la nature (décrire, expliquer, prédire). Par exemple, il n'y a pas non plus de strict consensus sur ce qu'est un gène, pourtant la génétique produit d'énormes avancées depuis un siècle. Les chercheurs préfèrent en fait utiliser des indicateurs reproductibles de qualité des milieux plus fins que le concept "étendard" de biodiversité. Ils laissent aux gestionnaires le soin de juger ce qui est important et ne l'est pas (aussi ce qui est implémentable et ne l'est pas) dans une politique destinée à améliorer les milieux.

Comment évaluer au mieux la biodiversité? L'estimation de la biodiversité (perte ou gain, effet des pressions) dépend des traits retenus, de l'espace et de la durée, avec des résultats variables selon les bases de données utilisées, la référence spatiale choisie, l'information historique disponible. On peut lire par exemple beaucoup de débats récents pour clarifier la réponse des écosystèmes ou des espèces aux impacts humains, et pour savoir notamment s'il existe ou non de "pertes nettes locales moyennes" de biodiversité (Vellend et al 2013, Hudson et al 2014, Dornelas et al 2014, Elahi et al 2015, Newbold et al 2015, Gonzalez et al 2016). Il ne nous revient pas de trancher sur cette discussion très technique, elle rappelle simplement que le choix du référentiel et de l'outil statistique peut aboutir à des conclusions divergentes, voire opposées. Cela pose parfois un problème pour la décision publique (sa légitimité, son efficacité) car on attend des conclusions robustes et des directions claires... ce que l'écologie scientifique n'est pas toujours assez avancée pour produire

Quel est le rythme de disparition de la biodiversité? Les chercheurs pensent de manière quasi-certaine que les espèces disparaissent beaucoup plus vite aujourd'hui que leur rythme moyen d'extinction dans l'évolution pré-humaine (hors grande crise d'origine cosmique ou géo-climatique), au point que certains parlent d'une "sixième extinction" massive. Mais l'estimation de l'ampleur du phénomène peut varier d'au moins un ordre de grandeur (extinction 100 à 1000 fois plus rapide). On peut retenir l'estimation actuelle de 100 E/MSY (extinctions / millions d'espèces et par an, voir Pimm et al 2014 pour une revue). Au demeurant, on ne sait pas non plus le nombre total d'espèces, l'estimation varie cette fois de plusieurs ordres de grandeur (de 8,7 millions au global selon Mora et al 2011 à… 1000 milliards rien que pour les microbes selon Locey  et al 2016).

La biodiversité d'un écosystème est-elle garante de stabilité ou résilience? L'un des premiers arguments d'alerte de l'écologie (vers le milieu du XXe siècle) a été que la diversité et la complexité d'un écosystème serait la garantie de sa stabilité (aussi appelée résistance, résilience ou robustesse depuis). Inversement, l'appauvrissement pourrait être le prélude à un effondrement, par la perte de fonctions essentielles. Cette idée a ensuite été remise en question (dans les années 1970 et 1980) par des modèles théoriques, montrant que les systèmes trop complexes sont au contraire les plus fragiles. Finalement, ni la théorie ni l'observation ne permet aujourd'hui de trancher clairement la question du lien entre diversité et stabilité d'un écosystème, et l'on s'accorde plutôt à considérer que la problématique a été posée trop grossièrement par rapport aux différentes manières de caractériser la réponse du vivant aux impacts (des revues chez Montoya et al 2006, Ives et Carpenter 2007, Donohue et al 2016, une synthèse chez Hooper  et al 2005)

La biodiversité artificielle vaut-elle la biodiversité naturelle? L'action humaine peut augmenter localement le nombre d'espèces par création de variétés de culture, d'élevage ou d'agrément, introduction accidentelle d'espèces exotiques, ré-introduction volontaire d'espèces endémiques, hybridation, etc. Les avancées de l'ingénierie procréative et de la biologie de synthèse ouvre des perspectives encore plus étonnantes (re-recréation d'espèces disparues, production d'espèces entièrement nouvelles). Il n'y a pas unanimité chez les chercheurs ni les gestionnaires sur cette tendance. Certains considèrent qu'un gain d'espèces ou de fonctions est toujours un gain de biodiversité quelle qu'en soit la cause, d'autres que la biodiversité doit s'interpréter comme conservation d'écosystèmes le moins anthropisés possible, donc le plus conforme à leur fonctionnement et peuplement spontanés, sans impact humain. Mais la transformation humaine des milieux est déjà tellement avancée qu'elle est considérée comme une donnée d'entrée de toute analyse des espèces et des écosystèmes. Pour la même raison, certains appellent à repenser la notion d'espèces "invasives" ou "indésirables" (voir en France des éléments dans l'essai de Tassin 2014 ; voir la tribune débattue de Thomas 2013).

Quelle est la meilleure stratégie de protection de la biodiversité? Le sujet a suscité de nombreux échanges entre les partisans des hot spots (concentrer les efforts sur certaines zones à très grande richesse faunistique et floristique de nature endémique) et des cold spots (disséminer plutôt les efforts de conservation sur tous les territoires). Autre question : comment faut-il justifier le choix entre une approche de prévention (éviter, réduire, compenser les impacts sur la biodiversité) ou une approche d'interdiction  (exclure un projet, un produit ou une activité) ? De même, face à l'impossibilité de sauver toutes les espèces menacées d'extinction à court terme (estimées à 20.000 selon l'IUCN 2015, doublement depuis 2000), les critères de priorisation des actions (quelles espèces, quels écosystèmes) sont débattus. Il est admis que les zones les plus importantes en enjeu immédiat de biodiversité (pays pauvres en développement rapide, transformation importante de milieux relativement préservés à forte densité d'espèces) sont celles où l'on dispose des données les moins fiables et des leviers sociopolitiques les plus délicats (antagonismes développement-environnement, reproche d'antériorité de la croissance des pays riches, conflits culturels dans la représentation du vivant).

Quelle est la valeur de la biodiversité? En dernier ressort, l'action humaine est motivée par la valeur qu'elle donne à ses objectifs ou ses résultats. Mais les représentations de la nature, et donc de la biodiversité, sont très différentes parmi les humains en raison de leurs croyances, leurs cultures, leurs intérêts, etc (voir Lévêque et van Der Leeuw ed 2003 sur la "socio-écologie"). On a pu distinguer par grande famille des approches écocentrique (protéger toute la nature vivante et non vivante), biocentrique (protéger le vivant seul pour sa valeur intrinsèque), anthropocentrique (protéger le vivant dans la mesure où il procure une utilité ou un plaisir à l'homme), mais avec beaucoup d'options philosophiques dans chaque école de pensée, voir le volume collectif récent de Roche P et al 2016. La valeur de la biodiversité nourrit également beaucoup de discussions sur la validité des outils d'évaluation des politiques publiques, quand il faut comparer les coûts-bénéfices de plusieurs actions possibles ou estimer un consentement à payer des citoyens.

Biodiversité des rivières et ouvrages hydrauliques: le caractère préliminaire de nos connaissances
On peut examiner la question de la biodiversité à travers un cas particulier qui est au coeur de notre action associative : les ouvrages hydrauliques ont-ils un effet positif ou négatif sur la biodiversité des rivières, et s'il est négatif, comment peut-on évaluer sa gravité relative?

Au regard de ce qui précède, la réponse à cette question sous un angle scientifique nous paraît difficile aujourd'hui. Ceux qui lancent des affirmations tranchées (le plus souvent pour affirmer que les ouvrages détruisent massivement la biodiversité) le font de manière plus idéologique qu'autre chose, ou alors ils ont la sauvegarde d'une espèce précise en tête, ce qui ne se confond pas en soi avec la promotion de la biodiversité (même si cela y contribue dans le cas général).

Voici en premier lieu quelques observations non pas sur des résultats de recherche, mais sur les limites observables dans les protocoles permettant d'obtenir ces résultats :

• les vrais bilans de biodiversité des systèmes d'eaux douces sont rarissimes, on a le plus souvent des approches centrées sur certains assemblages de poissons, au mieux intégrant également des insectes et des plantes (voir ce point sur le biais halieutique et les données de Balian 2008 en Europe);
• un autre biais d'analyse est que l'on étudie parfois non pas la biodiversité en soi de l'hydrosystème fragmenté, mais plutôt son écart (en fonctionnement ou peuplement) par rapport à un idéal-type non fragmenté (une "intégrité" biotique ou abiotique, un "glissement typologique" par rapport à ce que "devrait être" le milieu), cette approche étant de notre point de vue plus normative que proprement scientifique (en raison de ses présupposés entre un "bon" et un "mauvais" milieu, des espèces "désirables" ou "indésirables") et conduisant à des conclusions évidentes par construction (un système fragmenté par l'homme est toujours différent de son équivalent naturel, le problème est plutôt d'objectiver une gravité de cette différence);
• l'impact des ouvrages n'est presque jamais isolé sur les bassins versants, donc l'attribution d'une cause de variation biologique à un seul facteur parmi d'autres est un exercice difficile, que l'on peut approcher par des analyses quantitatives multivariées à condition d'avoir des données assez nombreuses sur des descripteurs assez complets (voir par exemple Dahm et al 2013, Villeneuve et al 2015);
• les fragmentations ou discontinuités induites par les ouvrages sont de natures diverses (longitudinale, latérale, verticale), avec peu d'études de terrain et de long terme avant-après, ou peu de comparaison système fragmenté-système libre ("peu" signifie ici de l'ordre de quelques centaines de travaux internationaux en littérature revue par les pairs, ce qui n'est pas beaucoup compte tenu de la forte variabilité des milieux, des espèces, des ouvrages, des autres impacts, ainsi que de la complexité des échelles spatiales et temporelles d'évaluation, cf infra);
• les impacts sont nécessairement variables selon les ouvrages eux-mêmes et leur gestion (une chaussée de moulin n'est pas un grand barrage industriel, une buse de fossé n'est pas une digue d'étang, une retenue collinaire n'est pas une mare agricole, etc.), selon le caractère cumulé ou non des ouvrages sur un même lit, selon les propriétés physico-chimiques et morphologiques de la rivière en son bassin versant (donc les contraintes locales sur le peuplement dulçaquicole), ce qui défie la généralisation des conclusions à partir d'un site isolé ou d'un bassin (majorité des études);
• le temps de relaxation du milieu est le plus souvent inconnu et les données historiques fiables sont encore plus rares que les données actuelles d'inventaire, donc on ne sait généralement pas si le milieu étudié est aujourd'hui à l'équilibre autour d'une variabilité interannuelle / interdécennale ou non (par exemple, il peut être en dette d'extinction avec raréfaction tendancielle de populations sur le long terme);
• l'échelle spatiale de l'analyse est aussi fondamentale que l'échelle temporelle pour l'évaluation de la biodiversité, les études complètes étant à peu près inexistantes (c'est-à-dire par exemple les calculs de richesses spécifiques alpha, bêta, gamma avec des mesures complètes de terrain aux échelles station, tronçon, bassin versant, sur une granularité assez fine pour estimer les dynamiques des espèces présentes).

Des effets variables des ouvrages sur la biodiversité selon les critères considérés
En ayant à l'esprit les réserves précédemment émises, on peut classer les effets des ouvrages hydrauliques sur la biodiversité selon trois catégories : positif, négatif et ambigu (pour des synthèses sur la fragmentation, voir par exemple Rosernberg et al 2000, Poff et Hart 2002, Nilsson et al 2005, Poff et al 2007, Fuller et al 2015).

En général, l'effet écologique est d'autant plus marqué (en positif comme en négatif) que l'ouvrage est de grande dimension, sachant que la plus grande part de la littérature sur la fragmentation longitudinale concerne des barrages (plus de 5 m) et souvent des grands barrages (plus de 15 m), de sorte que les effets de la petite hydraulique sont une quasi-inconnue scientifique (ce qui suffit notons-le à remettre en question la programmation française actuelle sur ces petits ouvrages, conçue dans un vide de données et de modèles voir cette histoire de la continuité, cet exemple sur un rapport très incomplet alimentant des choix publics, cette synthèse sur les diagnostics écologiques qui devraient être réalisés mais ne le sont pas).

Effets potentiellement négatifs

• l'impact négatif le plus documenté des ouvrages sur la biodiversité concerne la raréfaction tendancielle des espèces migratrices, en particulier celles qui accomplissent des migrations de montaison à longue distance entre l'eau salée et l'eau douce, avec nécessité d'examiner la franchissabilité des ouvrages et les données historiques pour évaluer leur bilan (voir cet exemple sur le saumon);
• les ouvrages tendent à produire des barrières reproductives entre populations, ce qui peut amener dans la meilleure hypothèse (la plus rare a priori) une émergence d'espèce par isolement reproductif et dérive (sur la fragmentation et la spéciation voir Dias et al 2013), mais plus souvent à une pression locale d'extinction si les reproducteurs ne sont plus assez nombreux;
• les ouvrages dont la gestion provoque des altérations importantes du débit naturel ont généralement des effets perturbateurs sur le régime hydrologique et morphologique, par extension sur les populations vivant à aval (lissage des crues et des étiages dont l'alternance produit de la diversité, effet de lessivage en cas de forts lâchers en débits de pointe, altération sédimentaire et pavage du lit sur une longue distance, etc.);

Effets ambigus

• les retenues de barrages tendent à favoriser les espèces exotiques ou envahissantes (ce point est qualifié d'ambigu pour trois raisons : les successions de barrages ont l'effet inverse de prévention de certaines invasions, voir les références citées dans ce texte; une espèce exotique peut être un gain de biodiversité si elle ne conduit pas à une pullulation et un remplacement des espèces existantes; ce n'est pas l'ouvrage qui introduit l'espèce, mais des usages qui lui sont ou non associés, par exemple la pêche de loisir en retenue pour les poissons);
• les habitats créés par les ouvrages sont généralement différents des habitats naturels (profondeur, largeur, vitesse, substrat), d'un côté ils sont plus homogènes ("banalisés") en analyse stationnelle (quand on compare linéaire à linéaire un écoulement naturel et une retenue), mais d'un autre côté ils créent des conditions originales qui ne pré-existaient pas sur le tronçon (lentique versus lotique, substrat organique plutôt que minéral, etc.) et qui peuvent accueillir d'autres espèces que celles endémiques aux rivières concernées (voir cet article ; voir la corrélation positive entre richesse spécifique et densité de barrage chez Van Looy et 2014, malgré les altérations fonctionnelles pour la classe des espèces rhéophiles);
• pour les poissons (de loin les plus étudiés), les ouvrages créent des habitats plutôt favorables à des espèces ubiquistes et peu exigeantes en milieu (adaptées à des variations thermiques, chimiques, physiques) mais plutôt défavorables à des espèces spécialisées (eaux vives, substrat sable-gravier), avec un effet généralement plus marqué en tête de bassin (ce qui se retrouve en études quantitatives chez Wang et al 2011, Van Looy et al 2014, Cooper et al 2015). Là encore le résultat est dans notre rubrique "ambigu" car du point de vue de la diversité biologique d'une masse d'eau, et à partir du moment où la fragmentation ne produit pas d'extinction d'espèces endémiques, la co-existence d'assemblages piscicoles différents (lentiques / lotiques, eurythermes / sténothermes, limnophiles / lithophiles, etc.) peut difficilement être considérée comme un problème grave de diversité biologique et une altération prioritaire à corriger pour le gestionnaire (les richesses alpha et bêta sont augmentées, les propriétés fonctionnelles du milieu ne sont pas remises en question);

Effets potentiellement positifs

• les ouvrages hydrauliques augmentent la surface et le volume instantanés d'eau douce disponible sur les continents (profondeur des retenues, canaux et biefs de dérivations, etc), donc toutes choses égales par ailleurs, ils augmentent les habitats offerts au vivant par rapport au système antérieur. Les hydrosystèmes comme les lacs et les étangs profitent à des espèces diverses (pas seulement aquatiques) et sont parfois de ce fait considérés comme des réservoirs de biodiversité (classement ZNIEFF ou Natura 2000 en France), ce qui peut même valoir pour des canaux dans la reproduction d'espèces menacées (par exemple Aspe et al 2014) et concerne aussi bien des hydrosystèmes très anthropisés dans leur conception et leur gestion (par exemple marais poitevin, Camargue, etc.);
• les retenues tendent à accumuler de l'énergie et des nutriments nécessaires à la productivité primaire, ce qui accroît la capacité à héberger du vivant et à alimenter des réseaux trophiques plus importants (voir par exemple à partir d'un autre angle d'observation que le cas des ouvrages, mais sur le même mécanisme Van Looy et al 2016).

Au final, si la littérature en écologie de la conservation et de la restauration (notamment nord-américaine) tend à dresser un bilan négatif des ouvrages hydrauliques en raison des dysfonctionnements qu'ils produisent par rapport à un système naturel non fragmenté et posé comme référence,  leur bilan réel sur la biodiversité ne paraît pas clairement établi à ce jour. Ce bilan va presque toujours dépendre du contexte local, de l'ancienneté de la fragmentation, de la densité et de la nature des obstacles à l'écoulement, de la présence d'espèces endémiques menacées en lien avec les effets des obstacles, de l'approche choisie (richesse spécifique, richesse fonctionnelle, etc.).

Pour conclure : quelques propositions sur la biodiversité et la politique des rivières

Un patrimoine naturel à léguer - D'apparition récente, le souci de la biodiversité est légitime, c'est un progrès dans la représentation de leur environnement par les sociétés humaines. On peut définir la biodiversité comme un patrimoine naturel que l'on veut léguer aux générations futures, au même titre que le patrimoine culturel.

Un choix politique ouvert au débat démocratique - La préservation de la biodiversité est avant tout une volonté politique, pas une obligation morale ou métaphysique s'imposant d'elle-même. Elle a un coût immédiat, pour des bénéfices généralement indirects ou différés. Par ailleurs, l'adaptation des nombreuses activités humaines ayant un impact sur la biodiversité est contraignante. Tout n'est pas possible et ces limites à notre action impliquent des choix. L'arbitrage doit en être démocratique, sans refuser les débats de fond impliqués par les représentations différentes de la nature et par la nécessité de préserver des équilibres sociaux (outre les équilibres naturels).

Ni catastrophisme ni extrémisme - L'enjeu de la biodiversité est parfois présenté sous un angle alarmiste voire catastrophiste, ou bien comme un réquisitoire général et radical contre la société actuelle. C'est contre-productif car les excès rhétoriques n'ont pas de pouvoir durable de mobilisation, et finissent par nourrir l'indifférence ou l'incapacité de discernement sur les vrais problèmes. L'écologie n'est plus une révolte militante annonçant l'effondrement prochain du monde moderne, mais un choix institutionnel devant assumer la complexité des décisions.

Valorisation(s) de la nature - La modification de l'ensemble des milieux de la planète et l'extinction locale d'espèces accompagnent l'expansion d'Homo sapiens depuis 200 millénaires. La transformation de la nature est consubstantielle à la stratégie de construction de niche de l'espèce humaine. La question posée par la biodiversité n'est donc pas celle d'une improbable valorisation de la "nature vierge" sans humains ni impacts humains, mais bien celle d'une nouvelle valorisation du vivant et des milieux au sein des choix de développement humain.

Des données robustes sont indispensables - La priorité n°1 du chercheur comme du gestionnaire est la donnée sur cette biodiversité, en quantité et en qualité : cette information est nécessaire pour alimenter le débat sur nos choix publics et pour adresser correctement la réalité du vivant. L'acquisition de données doit être un pré-requis des politiques publiques de l'environnement, de la rivière en particulier.

Des modèles fiables pour agir avec discernement - Les données concernent les espèces et les écosystèmes, ainsi que les impacts les perturbant, afin de construire des modèles de la biodiversité. C'est la priorité n°2 car sans modèle, une programmation ne sera pas capable de définir les bonnes mesures, c'est-à-dire les mesures susceptibles de maximiser la biodiversité à coût minimal et contrainte acceptable. Agir pour la biodiversité n'est pas en soi un blanc-seing de qualité et d'efficacité de l'action, l'analyse critique est nécessaire en ce domaine comme en d'autres.

Priorité et vulnérabilité - Concernant les rivières françaises, l'enjeu le plus évident de la biodiversité est constitué par les espèces endémiques en danger d'extinction. Les interventions doivent de manière générale être motivée et objectivée par un indice de vulnérabilité, afin de ne pas divertir les efforts sur des préoccupations mineures, c'est-à-dire des espèces assez largement réparties ou des écosystèmes ne présentant pas de dysfonctionnements tels que leur biodiversité est menacée.

Restaurer les continuités en conciliant les usages - L'amélioration des corridors pour les poissons migrateurs (franchissabilité en continuité longitudinale) ou des berges pour les espèces à besoins spécifiques (annexes hydrauliques en continuité latérale) est une action légitime au regard de l'impact de certains aménagements hydrauliques passés. Les diagnostics comme les remèdes doivent être individualisés, concertés et progressifs, leur analyse coût-bénéfice doit être réalisée, avec une recherche de conciliation des usages et des représentations de la rivière.

La biodiversité aquatique au-delà des poissons - Le centrage parfois exclusif des préoccupations de biodiversité aquatique sur les poissons répond à un prisme halieutique d'un autre âge, à l'époque où la pêche d'eau douce était un enjeu social et économique fort. D'une part, le tiers de la biodiversité pisciaire est déjà d'origine artificielle en France (ce qui rend malvenue l'invocation d'une "naturalité" sur ces populations en particulier) ; d'autre part la biodiversité aquatique concerne dans 98% des cas d'autres espèces que les poissons. Cette réalité doit apparaître dans les connaissances comme dans les programmations, ainsi que dans l'éducation du public.

La conservation avant la restauration - Entre la préservation des biotopes de qualité (conservation) et le reprofilage d'habitats dégradés (restauration ou renaturation), la première stratégie doit prévaloir. L'écologie de la restauration est encore immature dans ses méthodes et ses résultats, elle est aussi coûteuse. Par ailleurs, seule une petite partie des biotopes modifiés peut être traitée à horizon de quelques décennies. Dans les territoires très anciennement et densément anthropisés (cas de l'Europe), la stratégie de restauration vers un "état de référence" à faible impact anthropique est douteuse dans ses objectifs mêmes. La restauration de milieu a pour le moment besoin d'une phase expérimentale pour en comprendre l'intérêt et les limites.

Individualiser la rivière pour mieux la protéger - La logique de la biodiversité doit nous conduire à considérer la rivière comme un individu, caractérisé par une naissance, une identité, un avenir. Chaque rivière est le fruit d'une histoire naturelle particulière, croisée ensuite avec une histoire sociale, économique, technique et culturelle. Certes, la compréhension d'une rivière engage à la comparer à d'autres pour chercher quelques principes invariants d'organisation physique, chimique et biologique des milieux aquatiques. Mais la vie est aussi faite d'accidents imprévisibles, de bifurcations irréversibles, de différences locales que même les meilleurs modèles ne peuvent décrire ni prédire. Etudier, comprendre et promouvoir chaque rivière comme une singularité garantit de la gérer au plus près de sa réalité et de sa dynamique. C'est aussi une manière de mobiliser les riverains pour sa découverte et sa protection.

Illustrations : extraites de Gervais P et al (1869-1872), Notions élémentaires d'histoire naturelle, Hachette, Paris.

Effacer 90% des ouvrages "sans usage", "encercler" les "récalcitrants": la violence programmée de la continuité écologique

Non seulement la destruction des moulins de France a été planifiée par l'administration, mais elle a été conçue dès l'origine dans une perspective conflictuelle vis-à-vis des maîtres d'ouvrages et des riverains. Un document de 2010 montre ainsi comment certains représentants du Ministère de l'Environnement ont interprété la continuité écologique comme une machine à casser les ouvrages hydrauliques, posant la préférence publique pour araser les 90% de seuils réputés "sans usage", appelant à "encercler" les "points noirs" formés par les "récalcitrants", ne manifestant aucun intérêt pour la concertation avec les principaux concernés, ni bien sûr aucune empathie envers le patrimoine hydraulique condamné. Après 5 ans de harcèlements et de conflits, après une centaine d'interventions parlementaires pour arrêter la casse et après la publication de rapports très critiques, ces orientations doivent aujourd'hui changer. Les mêmes hauts fonctionnaires sont-ils capables de faire leur mea culpa et de revenir sur les excès qu'ils ont eux-mêmes créés et encouragés? On verra dans les prochains mois…

Ce document (téléchargeable ici ou ici) est une présentation d'une responsable du bureau des milieux aquatiques (Direction de l'eau et de la biodiversité, Ministère de l'Environnement) à un séminaire de France Nature Environnement (FNE) sur la mise en oeuvre du Plan national pour la restauration de la continuité écologique (PNRCE, plus souvent appelé PARCE aujourd'hui).

Petit rappel pour comprendre le contexte :

• la continuité écologique est entrée en droit français dans la loi sur l'eau (LEMA) de 2006, avec création d'un article du Code de l'environnement (L 214-17 CE) reprenant et modifiant des dispositions antérieures,
• cet article de loi demande de "gérer, équiper, entretenir" les ouvrages à fin de continuité, sans préjuger de l'importance du futur classement des rivières où cette obligation de continuité s'appliquera,
• dans le cadre du Grenelle de l'environnement, le gouvernement de l'époque a multiplié des effets d'annonce dont le PARCE 2009 désignant 1200 ouvrages prioritaires à traiter au nom de la continuité écologique (on les a appelés des "ouvrages Grenelle");
• malgré l'échec de ce PARCE (très peu d'ouvrages traités, déjà de nombreux conflits), le classement des rivières de 2012-2013 a étendu la même obligation à près de 15.000 ouvrages en France, avec obligation de mettre en conformité chaque seuil ou barrage en 5 ans seulement;
• tout au long de ce processus, le souhait parlementaire initial de l'équipement ou de la gestion des ouvrages a été transformé en acharnement administratif à les détruire (araser, déraser), avec comme instrument la menace réglementaire DDT-Onema et le chantage financier des Agences de l'eau (au moins certaines).

Le document que nous commentons ici est donc une simple pièce de ce puzzle de la continuité écologique, dont le contenu rappelle comment la réforme a été promue. Sa date (2010, mise en oeuvre du PARCE) indique la précocité de l'impulsion à détruire les ouvrages. Sa forme signale quant à elle la confidentialité de ces pratiques : si l'on n'est pas un expert du domaine (la plupart des élus ne le sont pas, par exemple), on ne comprend pas l'importance relative des "petites phrases" glissées de-ci de-là, au sein d'un jargon complexe où des notions abstraites croisent des sigles sibyllins. On est là entre "initiés" de la politique de l'eau, dans les cercles qui font et défont nos choix fondamentaux sur les rivières  – le lobby FNE, comme le lobby pêcheur FNPF, ayant été inclus de longue date dans ces cercles d'initiés par le Bureau des milieux aquatiques, contrairement aux représentants de riverains et moulins qui n'étaient pas à l'époque, ni aujourd'hui d'ailleurs, conviés en routine dans toutes les instances de concertation et de programmation sur la politique des ouvrages en rivières.

Syllogisme de la pelleteuse: 90% des ouvrages sont sans usage, or un ouvrage sans usage doit être arasé, donc… 
Au cours de cette conférence, une première diapositive indique qu'au regard du référentiel des obstacles à l'écoulement (ROE) de l'Onema, c'est-à-dire le référentiel des ouvrages hydrauliques, "~ 10% ont un 'usage' dont 2 000 hydroélectricité". La notion d'usage n'est pas précisée – on croit comprendre que seul l'usage économique intéresse la fonctionnaire représentant le ministère, ce qui est une définition pour le moins limitative quand on parle d'éléments du patrimoine hydraulique (dont l'intérêt ne se limite pas à un chiffre d'affaires ou une utilité matérielle).

Par la suite, une autre diapositive expose la doctrine administrative sur le traitement des ouvrages classés dans le PARCE, c'est-à-dire la "préférence d'intervention". Cette préférence est ainsi énoncée: "ouvrage avec usage : aménagement" ; "ouvrage sans usage / abandonné : arasement".

Les règles élémentaires de la logique nous disent que si 90% des ouvrages sont sans usage et si les ouvrages sans usage doivent être arasés, alors 90% des ouvrages sont promis à la destruction au regard de la "préférence" administrative. Tout le monde comprend ce syllogisme, en particulier les services instructeurs qui se sont fait un devoir de l'appliquer dès le PARCE adopté.

On observe certes une précision: "toujours au cas par cas". C'est heureux que l'administration française n'en soit pas à rayer de la carte les moulins par lot entier! Mais "au cas par cas", le message du ministère a été clairement interprété comme un signal à chasser l'ouvrage à détruire, ainsi que s'en souviennent très bien tous les maîtres d'ouvrages "classés Grenelle" ayant reçu entre 2010 et 2012 la visite conjointe des gestionnaires (Agence de l'eau DDT, Onema, syndicat) et ayant constaté le soutien public quasi exclusif aux seules solutions d'arasement ou dérasement. Rappelons que l'association Hydrauxois est née en défense d'un "ouvrage Grenelle", l'usine hydro-électrique de Semur-en-Auxois, particulièrement en réaction à la position de l'Agence de l'eau Seine-Normandie qui a refusé de débourser un seul centime pour une solution non destructrice, alors qu'elle était prête à signer un chèque d'un million d'euros pour tout casser. Le "cas par cas", c'était tout pour la casse et rien pour son alternative – même des sites inscrits aux Monuments historiques ont dû subir à l'époque les assauts empressés des casseurs, c'est dire comme on fit attention aux contextes et aux autres enjeux des ouvrages hydrauliques!

Encercler le récalcitrant pour faire pression
Par la suite, la présentation du Bureau des milieux aquatiques n'hésite pas à employer un ton quasi-militaire pour la tactique à employer pour mettre en oeuvre la réforme. On peut lire ainsi : "pragmatisme aval puis amont, mais sans s’arrêter au 1er blocage (récalcitrant) : encercler par résultats aval et amont d’un point noir : renforce la pression".

"Encercler" le "récalcitrant" pour "renforcer la pression" sur le "point noir" : qu'un tel vocabulaire soit utilisé par une haut fonctionnaire du Ministère de l'Environnement, de surcroît dans un briefing organisé par un lobby militant (France Nature Environnement), dit assez les excès qui ont présidé à la mise en oeuvre du PARCE en 2009, puis du classement des rivières de 2012-2013. Cela dit aussi combien les promoteurs de cette réforme, tout en prétendant que les ouvrages étaient "sans usage", savaient très bien en réalité que les propriétaires et riverains y sont attachés, avec nécessité de "pression" pour les faire plier.

Cette technique du harcèlement pour faire pression décrit parfaitement le sentiment qu'ont les propriétaires face aux effaceurs qui alternent promesses ("le chantier sera gratuit, votre ouvrage est vétuste et inutile, c'est joli une petite rivière qui coule librement") et menaces ("une passe vous coûtera très cher, n'espérez pas d'aide car ce n'est pas efficace, les services feront des mises en demeure car vous serez hors la loi").

Les gens ? Ils n'existent pas pour le Bureau des milieux aquatiques
Un autre aspect du document est remarquable : c'est une absence, cette fois, l'absence totale de mention du maître d'ouvrage ou des riverains. On pourrait se dire qu'une réforme visant à produire des aménagements lourds, voire des effacements purs et simples, demande comme toute première condition de succès de prendre une considération particulière des propriétaires des ouvrages concernés. Y a-t-il des diapositives sur les dispositions d'esprit de ce propriétaire, sur la concertation avec lui, sur ses intérêts et ses attentes? Y a-t-il une mention de la nécessité de consulter les avis des riverains qui sont dans l'influence de l'ouvrage ? Rien de cela.

La présentation du Bureau des milieux aquatiques parle plutôt des "opportunités" d'agir comme les renouvellements d'autorisation (quand le maître d'ouvrage est sensible à un chantage, donc), elle évoque des "porteurs forts" comme les syndicats ou les EPTB ou les parcs naturels (ceux qui vont pouvoir exercer la "pression" locale sur le propriétaire), elle assomme son monde de tout le jargon administratif dont se repaissent les experts en réglementations invivables et ingérables de la haute fonction publique (les ZAP, RNABE, SDAGE, PLAGEPOMI, ROE, ICE…). Mais pas un début d'intérêt pour ceux qui ont le plus à perdre dans la réforme.

Les gens n'existent pas, pour le Bureau des milieux aquatiques du Ministère de l'Environnement. Ces gens sont des paramètres ajustables aux pressions qu'on exercera sur eux. Au demeurant, depuis la loi sur l'eau de 2006 jusqu'à la charte des moulins de 2016, ce même Bureau s'est montré complètement et constamment indifférent aux objections qu'on lui fait.

Une conception inacceptable de l'action publique,  largement dénoncée depuis 2010
Cette mise en oeuvre brutale, autoritaire et destructrice de la continuité écologique a entraîné depuis 5 ans une levée de boucliers. Un premier rapport d'audit du CGEDD (2012) avait déjà été critique sur le PARCE 2009, mais la plupart de ses recommandations n'ont pas été suivies. Un autre rapport du même CGEDD est en cours. La tentative récente de produire une "charte des moulins" a été un échec, car les représentants du Ministère de l'Environnement sont toujours incapables de poser que le choix radical et non inscrit dans la loi de la destruction a vocation à être une exception, sur des ouvrages abandonnés, avec une dépense publique justifiée par des gains écologiques substantiels et démontrés.

Depuis 2015, pas moins d'une centaine de parlementaires (chiffre énorme pour un sujet modeste dans l'actualité chargée de la France) se sont émus auprès du Ministère du sort fait aux moulins, de la suppression de leur potentiel énergétique ou de la disproportion des "solutions" qui sont proposées par l'administration et les syndicats de rivière. Plus de 1300 élus, de 300 associations et des centaines de personnalités ont signé un appel à moratoire sur les effacements d'ouvrages. Le rapport Dubois-Vigier de février 2016 et le rapport Pointereau de juillet 2016 ont appelé à des remises en question, parfois profondes, des modalités d'application de cette continuité écologique. De premières réformes législatives (loi Patrimoine, loi Biodiversité), encore bien trop timides, viennent tout juste de modifier l'article L 214-17 du Code de l'environnement ayant institué la continuité écologique en 2006.

Ségolène Royal a répété à de nombreuses reprises qu'il fallait stopper la destruction des moulins, mais ces belles paroles tardent à devenir réalité. L'instruction donnée aux préfets en décembre 2015 n'est pas suivie d'effet, syndicats et services instructeurs continuent à détruire comme si de rien n'était, au point qu'il faut signaler et faire signaler à la ministre combien sa parole est inaudible. Le Bureau des milieux aquatiques a lâché bride aux casseurs d'ouvrages, le Ministère n'a jamais posé les conditions élémentaires de rigueur dans leur diagnostic écologique ni jamais sanctionné le manque de sérieux présidant aux aménagements, alors la machine folle continue sur sa lancée, confortée par les généreuses lignes budgétaires dédiées par les Agences de l'eau à la casse des seuils et barrages.

Rien n'a changé sur l'essentiel : effacement inacceptable, aménagement hors de prix, gains écologiques disproportionnés au coût et au trouble induits
Si de nombreux responsables reconnaissent désormais le problème et les excès de la première mise en oeuvre de la continuité écologique, si le texte de loi commence à évoluer, rien n'a réellement changé sur l'essentiel.

Dans les bassins les plus militants, les Agences de l'eau financent publiquement entre 80 et 100% la destruction, mais ne s'engagent à aucune aide précise pour d'autres solutions ou laissent un restant dû inabordable pour la plupart des particuliers, des petits exploitants ou des collectivités modestes. Comme ces autres solutions sont hors de prix en raison d'un cahier des charges souvent disproportionné à l'enjeu écologique, rien ne se passe. Par ailleurs, des témoignages récemment transmis par des maîtres d'ouvrage ayant échangé avec leurs DDT(-M) nous informent que les mêmes fonctionnaires du Bureau des milieux aquatiques continuent d'appeler les services instructeurs à la fermeté et à la répression, manifestement incapables d'entendre le message de désarroi et de colère du terrain, incapables aussi de remettre en question leur vision dogmatique des ouvrages hydrauliques, leur lecture partiale et excessive des conclusions scientifiques de l'écologie des milieux aquatiques, leurs interprétations plus que tendancieuses des textes de loi.

Agir aussi longtemps que dureront la casse du patrimoine hydraulique et les chantages financiers pour des aménagements hors de portée
Propriétaires, riverains et usagers doivent donc reprendre et intensifier leur campagne d'information des élus et de la Ministre de l'Environnement dès la rentrée, pour que l'administration centrale cesse ses pratiques discrétionnaires hors-sol et que les services administratifs (dont ceux des Agences de l'eau, clé financière du problème) changent leurs arbitrages en faveur des solutions non destructrices d'aménagement des seuils et barrages. Ce changement de doctrine administrative sur les ouvrages hydrauliques est nécessaire : entre 10% à 20% seulement des seuils et barrages classés L2 auraient été mis en conformité selon les bassins, la poursuite de la réforme sur les autres – qui sont de loin les plus complexes et qui ont été différés pour cette raison – ne peut que dégénérer en conflit permanent si les méthodes ne changent pas.

Pour sortir du conflit, il existe des solutions :

• engager une vraie concertation collective en lieu et place des pressions individuelles et de la gouvernance opaque,
• reconnaître que la destruction des ouvrages anciens n'est pas un choix de première intention et que cette option radicale demande des justifications fortes, 
• développer une approche démocratique des aménagements locaux et de la pluralité des attentes citoyennes vis-à-vis de la rivière, impliquant les maîtres d'ouvrage, les riverains, les associations,
• chercher en première intention des solutions simples de bonne gestion écologique des ouvrages, avec une responsabilisation plutôt q'une répression des propriétaires,
• financer correctement donc solvabiliser les solutions non destructrices de franchissabilité, 
• poser des grilles rigoureuses de diagnostic et de priorisation écologique des travaux, afin d'arrêter la gabegie d'argent public sur des rivières qui ne sont pas en mauvais état du fait de leurs ouvrages. 

Alors certes, au Bureau des milieux aquatiques du Ministère de l'Environnement, il y aura sans doute quelques "récalcitrants" à l'idée d'un tel changement de doctrine. Mais si ces "points noirs" sont "encerclés" par des gens de bon sens, ils en viendront peut-être à abandonner leurs convictions dogmatiques et leurs postures autoritaires…

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Vade-mecum de l'association pour garantir le respect du droit lors des effacements d'ouvrages en rivière

Échelle à poissons? "Aucune utilité à la généraliser" (1899)

En 1865, une loi impose en France la construction d'échelles à poissons sur certains ouvrages, afin de favoriser la libre circulation des "espèces voyageuses". Trente ans plus tard, une commission administrative est réunie sous l'égide du Ministère de l'Agriculture, afin de tirer un bilan. Sur la base d'un rapport d'enquête, elle conclut que la construction des échelles à poissons pose des problèmes aux usages, principalement les irrigants et les exploitants de chute, que leur utilité sur des petites chutes majoritaires de 1 à 1,5 m n'est pas vraiment démontrée et que d'autres mesures, comme l'ouverture des vannes 30 heures par semaine, seraient plus adaptées. Extraits et commentaires.

La commission des améliorations agricoles et forestières s'est constituée au Ministère de l'agriculture le 30 novembre 1896. Sur la proposition de M. Méline, président du Conseil, elle a immédiatement décidé de se diviser en deux sous-commissions dont la première s'occuperait de la répression du braconnage et de la pisciculture, la deuxième des améliorations pastorales- comprenant les irrigations, les reboisements et les pâturages.

Nous pouvons enfin donner le compte-rendu sommaire des travaux de ces deux sous-commissions. (…)

Echelles à Poissons. La sous-commission s'est ensuite occupée des échelles à poissons. Mais, avant d'aborder cette étude, elle a prié M. le Dr Brocchi de vouloir bien rédiger une notice sur les mœurs des principaux poissons migrateurs : le saumon, l'alose, l'anguille et la lamproie.

A la suite de cette communication, M. Philippe, directeur de l'Hydraulique agricole, a soumis un rapport très complet et très documenté sur le nombre des échelles en service, sur les principaux types adoptés tant en France qu'à l'étranger, sur leur fonctionnement, etc.

Les conclusions présentées par M. Philippe et adoptées par la sous-commission se résument ainsi : 

1° En ce qui concerne le genre d'échelles à adopter, il n'y a pas à recommander un type d'échelle plutôt qu'un autre. Sans repousser aucun système, car tous peuvent donner de bons résultats, on doit choisir de préférence les plus. simples et les plus rustiques ; et à ce point de vue spécial, les échelles à plan incliné avec cloisons transversales percées d'orifices en chicane, paraissent satisfaire à ce desideratum.

Quel que soit le modèle adopté, la condition essentielle c'est la position de l'échelle par rapport à la chute. Il est indispensable que l'échelle débouche en un point où le courant est très rapide et l'eau profonde, car c'est toujours en ces points que le saumon et les autres poissons migrateurs se rassemblent pour tenter l'escalade de la chute.

2° Contrairement à l'avis émis par la Commission instituée en 1888 au Ministère des travaux publics, il n'y a pas lieu de prescrire d'une manière générale l'établissement d'échelles dans tous les barrages. En adoptant une semblable mesure, on peut porter un préjudice sérieux à l'industrie et aux irrigations.

En effet, une échelle ne fonctionne bien que quand le volume d'eau qui coule est très grand ; il faut de 400 à 600 litres par seconde pour obtenir de bons résultats.

Or, un débit de 500 litres d'eau par seconde représente, pour les irrigations, 500 hectares susceptibles d'être convenablement arrosés ; pour l'industrie, si la chute est seulement de deux mètres, une puissance constamment utilisable de plus de dix chevaux-vapeur, c'est-à-dire une force suffisante pour la mise en marche d'un moulin, d'une papeterie ou de toute autre usine.

Ces chiffres donnent une idée du trouble profond qui serait apporté à l'industrie et à l'agriculture, si tous les barrages devaient être munis d'échelles.

La mesure ne doit donc pas être générale, et il n'y a aucune utilité à la généraliser. En effet, tous les barrages ayant moins de 1 mètre à 1m50, et c'est le plus grand nombre sur les rivières non navigables, peuvent aisément être franchis par le saumon. En second lieu, le débit de l'échelle doit être au moins de 400 litres. Tous les barrages construits sur les rivières ou ruisseaux qui n'ont pas à l'étiage un débit de beaucoup supérieur à 400 litres ne doivent pas non plus être munis d'échelles, et cela quelle que soit leur hauteur, car le remède serait pire, que le mal, attendu que le poisson ne passerait pas par l'échelle insuffisamment alimentée, que néanmoins l'eau se perdrait d'une manière persistante par cet orifice, et que par suite l'usinier ou l'agriculteur propriétaire du barrage serait conduit à ne lever ses vannes de décharge qu'à des intervalles très éloignés.

Enfin le nombre des rivières en France, qui sont susceptibles d'être fréquentées par le saumon et l'alose, est assez restreint.

3° Il n'y a pas à changer les grandes lignes de notre législation, en ce qui concerne l'établissement des échelles ; la loi de 1865 donne à l'État la possibilité de construire ces échelles partout où elles sont utiles.

Ce qu'il conviendrait peut-être de faire, ce serait, à l'avenir, de prescrire dans les arrêtés préfectoraux réglementant les barrages, que les vannes d'évacuation des ouvrages ayant plus de 1m50 de hauteur devront être ouvertes pendant trente heures par semaine, consécutives ou non.

Encore cette mesure ne devrait-elle s'appliquer que sur certaines rivières susceptibles d'être fréquentées par les espèces migratrices utiles. Ce qu'il conviendrait peut-être également de prescrire dans cet arrêté, ce serait l'établissement de grillages métalliques à l'entrée des canaux amenant l'eau à l'usine.

Afin de permettre à l'Administration de se rendre compte de l'application qui a été faite des dispositions contenues à l'article premier de la loi du 31 mai 1865, la Commission a exprimé le vœu qu'il soit procédé dans chaque département, par les soins des agents des Ministères de l'agriculture et des travaux publics, à une enquête dont le but serait d'établir d'une façon aussi précise que possible : 
1° Quels sont les cours d'eau où pénètrent les espèces de poissons migrateurs ?
2° Quel est le nombre de barrages construits sur ces cours d'eau ?
3° Quels sont ceux où des échelles à poissons sont déjà établies ?
4° Quels sont ceux qui en sont dépourvus, et où il serait utile d'en construire d'après les principes ci-dessus exposés ?

Commentaires
Le "dépeuplement des eaux" est un spectre constant pour les gestionnaires de rivières, et un trope du débat public pour certains acteurs engagés. Ce souci motive déjà des ordonnances royales sous l'Ancien Régime, puis diverses lois après la Révolution française. La grande coupable historiquement désignée est la pêche (dont le braconnage), à une époque où cette activité vivrière était très pratiquée en eaux douces, par des méthodes permettant des prises nombreuses (filets, nasses, etc.). Viennent ensuite les pollutions, souci ancien dans les villes mais prenant une nouvelle dimension avec la révolution industrielle. Le développement des forces hydrauliques, qui sont la première source d'énergie en France jusqu'à la guerre de 1914, ajoute le problème de la circulation des poissons migrateurs.

Si l'administration du XIXe siècle se préoccupe de la question piscicole à la lumière des premiers travaux de l'ichtyologie scientifique, et donc d'une certaine forme d'écologie, le prisme reste avant tout économique. D'une part, et comme le montre cet extrait, on s'inquiète de l'impact des échelles à poissons sur l'activité agricole et industrielle. D'autre part, les poissons migrateurs eux-mêmes sont valorisés quand ils sont "utiles", c'est-à-dire destinés à la consommation humaine. Une notion comme la valeur intrinsèque du fonctionnement naturel d'une rivière est évidemment absente au XIXe siècle… et à dire vrai cette notion est toujours loin de faire consensus de nos jours, la valeur de la biodiversité ou d'un écosystème étant plus souvent rabattue sur les services rendus aux sociétés, ou limitée à des sites à forte valeur paysagère, patrimonialisés à fin récréative.

La loi de 1865 (qui avait été précédée par une circulaire de 1851) aura du mal à se mettre en oeuvre, malgré divers arrêtés d'application dans les années 1900 et 1920. Alors que la pêche vivrière disparaît progressivement et que de nombreux grands barrages émergent au XXe siècle, le plus souvent sous impulsion publique, la pêche de loisir (ou pêche sportive) prend le relais de l'activisme en faveur de la circulation piscicole. La dimension économique est résiduelle, c'est le "souci de la nature" qui est désormais davantage mis en avant, ainsi que la valorisation halieutique de certaines pêches (salmonidés). En 1980 sont créées des "rivières réservées" où la construction de nouveaux ouvrages hydro-électriques est interdite. En 1984 est introduite une obligation d'efficacité et d'entretien des passes à poissons, avec construction dans les 5 ans sur les rivières où est pris un arrêté préfectoral "espèces" (disposition devenue l'article 432-6 CE). La loi sur l'eau et les milieux aquatiques de 2006 finit par créer l'actuel article L214-17 CE et la loi Grenelle 2009 instaure les trames verte et bleue.

Dans la version la plus récente de cette trajectoire biséculaire de libre écoulement, baptisée "continuité écologique", le discours de l'aménagement des ouvrages hydrauliques s'est élargi dans ses attendus. Si le poisson grand migrateur reste l'objectif symbole mis en avant (car il a un besoin réel dans son cycle de vie, mais aussi car c'est le seul capable de parler à un public large), d'autres espèces d'eaux douces sont intégrées dans les préoccupations de libre circulation. La notion nouvelle de transit sédimentaire est aussi intégrée dans la loi, ainsi qu'une volonté de restaurer à petite échelle des micro-habitats jugés préférables pour la biodiversité (dans la pratique du gestionnaire, la loi ne l'exigeant pas). A l'obligation traditionnelle d'aménagement des seuils et barrages s'est ajoutée l'option d'effacement pur et simple de l'obstacle à l'écoulement, à l'inspiration de certaines pratiques nord-américaines et en vertu d'une disparition de l'usage économique ancien des ouvrages.

Ces évolutions ne changent cependant pas les fondamentaux que l'on observe depuis le XIXe siècle : le cours d'eau aménagé est le cadre de vie des riverains, pour le travail de certains et l'agrément des autres, son évolution sous forme de prescriptions publiques représente une charge économique et sociale en face de laquelle on attend des justifications. Les bénéfices sont-ils à hauteur des coûts? Le souci diffus de l'environnement va-t-il jusqu'à une volonté citoyenne partagée de restaurer la "naturalité" des rivières au détriment de certains de ses usages et de certaines de ses représentations? En 2016 comme en 1899, le doute est permis.

Source : Revue des eaux et forêts (dir. S. Frézard) (1899), Echelles à poissons, 197-199.

Illustration : une échelle à poissons. Les doutes sur l'efficacité de ces dispositifs viennent en partie des problèmes constructifs des premiers modèles : courant trop fort, lame d'eau trop faible, chutes intermédiaires trop hautes, manque de fosse d'appel, distance en nage de pointe trop importante, etc. Le choix des dispositifs de franchissement s'est élargi au fil du temps, l'étude de leur efficacité et la recherche de leur amélioration restant un champ actif, avec de nouveaux moyens d'observer le comportement des poissons (voir par exemple Benitez 2015 ; et cet article sur l'efficacité des passes).

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